Bij een nieuwe crisis tussen NAVO en Rusland dreigt gevaar voor ons allemaal
Indignatie redactie
15 min. lezen
De crisis rond Rusland en Oekraïne gaat veel verder dan de recente Russische troepenopbouw, het statuut van Oost-Oekraïne en het NAVO-lidmaatschap voor Oekraïne. MO* sprak hierover met Olga Oliker, programmadirecteur voor Europa en Centraal-Azië bij International Crisis Group. ‘De benadering van de Europese veiligheid had in de jaren ’90 meer rekening moeten houden met Rusland. En de gedachte dat “wij” de goeden zijn en niemand bedreigen, is dwaas.’
Wie is Olga Oliker?
* Programmadirecteur voor Europa en Centraal-Azië bij International Crisis Group.
* Doctor in de politieke wetenschappen en adjunct-professor Europese en Euraziatische studies aan de John Hopkins School of Advanced International Studies.
* Onderzoekt het buitenland- en veiligheidsbeleid van Rusland en Oekraïne, het beleid van de Verenigde Staten ten aanzien van de regio, en wapenbeheersing.
* Werkte aan het begin van haar carrière voor het Amerikaanse ministerie van Defensie.‘Als we een herziening van de regionale veiligheidsorde in Europa blijven uitstellen, zullen de militaire opbouw en militaire oefeningen leiden tot gevaarlijke escalatie en incidenten’, zegt Olga Oliker, programmadirecteur voor Europa en Centraal-Azië bij International Crisis Group (ICG).
‘Maar natuurlijk zijn het de NAVO-lidstaten en Rusland die moeten overeenkomen over die herziening. Anders zal een volgende crisis een nog groter risico op escalatie inhouden. Dat is een van de grootste gevaren voor ons allemaal, niet alleen voor Oekraïne of Rusland.’
Al bijna dertig jaar gaan de onderzoekers van International Crisis Group op het terrein waar conflicten woeden of dreigen uit te barsten. Ze spreken met alle partijen om analyses te maken over hoe conflicten voorkomen en opgelost kunnen worden. Hun veldonderzoek wordt gevolgd door beleidsmakers over de hele wereld.
MO* sprak met Oliker over de crisis rond Rusland en Oekraïne. Wat we de afgelopen weken zagen, zijn slechts symptomen van de nood aan een herziening van de hele regionale veiligheidsorde in Europa.
De troepenopbouw
In april 2021 bracht Rusland nieuwe militaire infrastructuur en troepen naar de grens met Oekraïne. Na militaire oefeningen trok het de troepen terug, maar niet de infrastructuur. In de herfst begon bovenop die infrastructuur een nieuwe massale militaire troepenopbouw richting Oekraïense grens én werd ook nieuwe infrastructuur aangevoerd.
Ook in de Zwarte Zee ten zuiden van Oekraïne, en in buurland Belarus ten noorden van Oekraïne werden Russische troepen gestationeerd voor militaire oefeningen. Het is de grootste Russische troepenopbouw sinds de annexatie van de Oekraïense Krim in 2014. Tenslotte staan ook in Moldavië, in de afgescheiden regio Transnistrië, Russische troepen aan de Oekraïense grens.
De troepen in de afgescheiden ‘volksrepublieken’ zijn door Rusland gesteunde Oekraïense separatisten.
Kan de Russische troepenopbouw theater of bluf zijn?
Olga Oliker: Ik ben er vrij zeker van dat Rusland niet bluft. Dit is een enorme troepenopbouw van een land dat nog niet zo lang geleden toonde de lat voor het gebruik van geweld laag te leggen. Als Rusland zou besluiten om binnen te vallen, is het daar operationeel onmiddellijk toe in staat.
Waar Rusland ook troepen kan plaatsen aan Oekraïense grenzen, daar staan ze. En massaal. Oekraïne is bijna omsingeld. Rusland heeft nu verschillende opties om van op land en zee aan te vallen.
‘Ik ben er vrij zeker van dat Rusland niet bluft. Als het zou besluiten om binnen te vallen, is het daar operationeel onmiddellijk toe in staat.’
Het kan een tactiek zijn om toegevingen af te dwingen tijdens onderhandelingen. Want aan zo’n grootschalige invasie zijn toch veel kosten verbonden?
Olga Oliker: Vanuit het oogpunt van Moskou zijn de kosten van een oorlog niet zo hoog als wij die zouden inschatten. Sancties vinden ze ook niet zo’n groot probleem, die zijn er toch al. Ze schatten het Oekraïense leger ook niet bijzonder capabel in. Misschien is dat wensdenken.
Het Westen denkt: ‘Misschien is het bluf. Misschien willen ze gewoon een kleine operatie uitvoeren. Misschien is het symboliek.’ De Russen denken: ‘Als we ten strijde trekken, zal het voor ons niet zo erg zijn. We versterken zelfs onze onderhandelingspositie.’ Zolang iedereen blijft steken in dit soort wensdenken, groeit de kans op een echte escalatie.
Ook Belarus helpt de Russische president Poetin nu om Oekraïne te omsingelen.
Olga Oliker: De Belarussische president Aleksandr Loekasjenko zit ondanks de recente massaprotesten nog altijd op zijn stoel, dankzij Russische steun. Daardoor is Loekasjenko nu erg loyaal aan Moskou en kan Poetin Belarus gebruiken als nog een grens met Oekraïne.
Dit is ook de reden waarom het Kremlin zo gevoelig is voor protesten in de landen van de voormalige Sovjet-Unie. Het vreest dat het alleen komt te staan. Het idee dat massaprotesten door de VS gesteunde complotten zijn om regeringen aan de macht te brengen die Washington welgezind zijn, bestaat al heel lang.
Die gevoeligheid is toegenomen sinds de opstand in Oekraïne in 2014 en de recente opstand in Belarus. Onlangs waren er zelfs protesten in Kazachstan, van een enorm gefrustreerde bevolking. Rusland stuurde troepen, om duidelijk te maken: wij steunen de regering. Dat is ook hun houding in Syrië.
Het statuut van Oost-Oekraïne
In de Oekraïense opstand van 2014 ligt de kiem van het huidige conflict. Eind 2013 zag de toenmalige Oekraïense president Janoekovitsj op het laatste moment af van de ondertekening van een associatieverdrag met de Europese Unie.
Er ontstonden pro-EU protesten. Na drie maanden van protesten, gesteund door de Verenigde Staten en de EU, trad Janoekovitsj af en kwam de meest prowesterse Oekraïense regering ooit aan de macht. Rusland reageerde in februari 2014 door de Oekraïense Krim binnen te vallen.
Op 18 maart 2014, annexeerde Rusland de Krim officieel. Deze unilaterale annexatie van het grondgebied van een soeverein land is illegaal onder het internationaal recht. In april lijfden gewapende pro-Russische separatisten ook nog eens één derde van de oostelijke provincies Donetsk en Loehansk aan de grens met Rusland in. Ze riepen er twee ‘onafhankelijke volksrepublieken’ uit.
Ongeveer een jaar later, op 12 februari 2015, ondertekenden de leiders van Rusland, Belarus, Oekraïne, Frankrijk en Duitsland het vredesakkoord van Minsk II. Het voorzag dat bepaalde delen van de oostelijke provincies een ‘speciale status’ zouden krijgen binnen Oekraïne. In Oekraïne komt daartegen veel protest.
Het Kremlin zegt dat het reageert op offensieve acties van het Oekraïense leger in Oost-Oekraïne.
Olga Oliker: Er zijn geen offensieve acties van het Oekraïense leger in Oost-Oekraïne. Het is dezer dagen zelfs rustig aan de frontlinie. (nadat dit interview plaatsvond braken hier en daar in de buurt van de frontlinie gevechten uit, red.)
Poetin zou gefrustreerd zijn over de weigering van zijn Oekraïense ambtsgenoot Volodymyr Zelensky om te onderhandelen over het statuut van Oost-Oekraïne.
Olga Oliker: Toen Zelensky in 2019 aantrad, had hij zijn verkiezingscampagne gevoerd met een vredesboodschap. Poetin had gehoopt dat Zelensky het Minsk II-vredesakkoord zou uitvoeren op de manier waarop Rusland dat interpreteert.
Maar dat is niet gebeurd. Zelensky moet natuurlijk rekening houden met nationalisten en pro-westerse actiegroepen, die zeer duidelijk hebben gemaakt dat zij het Zelensky politiek moeilijk zouden maken als hij de Russische interpretatie van het vredesakkoord zou volgen.
En die is?
Olga Oliker: Rusland vult de ‘speciale status’ voor Oost-Oekraïne in als autonomie en als een vetorecht over het buitenlands beleid van Kiev. Oekraïne zou geen beslissingen kunnen nemen zonder hun toestemming.
Dan verkiest Zelensky natuurlijk eerder de status quo.
Olga Oliker: Inderdaad. Want in de huidige situatie kunnen de burgers van Oost-Oekraïne niet stemmen in Oekraïne, zodat de regering in Kiev zich geen zorgen hoeft te maken over hun voorkeuren bij verkiezingen. In het Russische scenario zouden de burgers van Oost-Oekraïne stemmen in Oekraïense verkiezingen, maar dan wel als pionnen van het Kremlin. Een autonome overheid daar zou luisteren naar Rusland.
‘In het Russische scenario zouden de burgers van Oost-Oekraïne stemmen in Oekraïense verkiezingen, maar dan wel als pionnen van het Kremlin.’
Voor Rusland is de ideale uitkomst: een Oekraïne dat functioneert zoals de landen van het Warschaupact tijdens de Koude Oorlog. Zoals een gehoorzame bondgenoot. Als Oekraïne dat niet wil, dan probeert Rusland het met een regio aan de grens, een regio die het prowesterse pad van Oekraïne kan blokkeren.
Is het wel zeker dat vrije verkiezingen in Oost-Oekraïne een pro-Russische regering zouden opleveren?
Olga Oliker: Je zou een scenario kunnen bedenken waarin Oekraïne een grote mate van autonomie voor het oosten zou toestaan (de Russische interpretatie van het vredesakkoord, red.), maar er dan op zou rekenen dat de inwoners niet meer op de pro-Russische leiders zouden stemmen. Dat scenario is nog onvoldoende onderzocht.
De voorwaarden daarvoor zijn wel: vrije verkiezingen, en investeringen in het oosten om die regio op te bouwen. Westerse landen zouden Oekraïne daarin kunnen helpen.
Want vandaag onderhoudt Rusland er een economisch zwart gat van toenemende ellende, van mensen die geen stemrecht hebben tenzij ze willen stemmen in Rusland, en die Russische paspoorten hebben gekregen zodat ze aangesloten zijn op Rusland.
Het NAVO-lidmaatschap voor Oekraïne
Oekraïne is geen lid van de NAVO. In april 2008 gaven Oekraïne en Georgië op een NAVO-top in Boekarest te kennen dat ze lid wilden worden. Maar Oekraïne en Georgië kregen geen ‘membership action plan’-status, een noodzakelijke stap naar volwaardig lidmaatschap. Tot vandaag is Bosnië en Herzegovina het enige land met deze status.
Op 7 februari 2019 stemde het Oekraïense parlement een grondwetswijziging die de neutrale status van het land afschafte. Sindsdien is elke president van Oekraïne ertoe gehouden het land richting NAVO- en EU-lidmaatschap te leiden.
In december 2021 stelde Rusland een verdrag voor met een juridisch bindende garantie dat Oekraïne nooit lid kan worden van de NAVO. De NAVO en Oekraïne weigeren zulke garanties te bieden.
Rusland wil niet dat Oekraïne lid wordt van de NAVO. Maar ook de NAVO zelf is het nog altijd niet eens over de toetreding van Oekraïne. Waarom is Rusland dan zo zenuwachtig?
Olga Oliker: Rusland weet dat Oekraïne misschien niet zal toetreden tot de NAVO, maar ziet wel de militaire samenwerking tussen Oekraïne en de NAVO, de defensieve wapentransporten, de trainingsmissies. Rusland is bezorgd dat Oekraïne een buitenpost voor de NAVO zal worden.
Er is voorlopig geen teken dat dit gebeurt, maar Rusland wil het afwenden vóór het gebeurt. En er is wel degelijk een aspiratie van Oekraïne om toe treden tot de NAVO, en van de NAVO om Oekraïne ‘uiteindelijk’ toe te laten.
‘Er is wel degelijk een aspiratie van Oekraïne om toe treden tot de NAVO, en van de NAVO om Oekraïne ‘uiteindelijk’ toe te laten.’
Maar elke vooruitgang in hun toetreding werd bevroren. Dit was dubbel slecht: Rusland bleef gefrustreerd én Oekraïne bleef hopen dat ze alleen maar de juiste vakjes hoefden aan te kruisen om te worden toegelaten. De dubbelzinnige boodschap ‘onze inzet voor het uiteindelijke lidmaatschap van deze landen is standvastig, maar onze inzet om hen niet toe te laten is ook standvastig’, is nu deel van het probleem.
Is het denkbaar dat Oekraïne gewoon geen lid kán worden van de NAVO, vanwege zijn gevoelige geografische positie? Kan Oekraïne terugkeren naar de neutrale status die het had voor het huidige conflict begon in 2014? De Franse president Emmanuel Macron sprak over de ‘finlandisering’ van Oekraïne.
Olga Oliker: Oekraïne zou maar al te graag Finland zijn: geen lid van de NAVO, maar wel met F-35’s en nauwe betrekkingen met de NAVO. En de mogelijkheid om op elk moment wél te kunnen toetreden. Finland is nu een westers land. Als iemand Finland zou aanvallen, zou de NAVO het land komen verdedigen ook al maakt Finland geen deel uit van de NAVO.
Maar dat is niet wat de journalist aan Macron vroeg. Hij vroeg naar de status van Finland tijdens de Koude Oorlog, toen het land neutraliteit werd opgedrongen maar het toch meer in het kamp van de Sovjet-Unie zat.
In pro-Europese kringen in Oekraïne wordt ‘neutraal’ inderdaad geassocieerd met pro-Russisch. Rusland was tevreden met president Janoekovitsj die Oekraïne neutraal wilde houden.
Olga Oliker: Voor 2014 was Oekraïne officieel neutraal. Dat stond in de grondwet. Maar Oekraïne wijzigde zijn grondwet: sindsdien moet elke regering NAVO- en EU-lidmaatschap nastreven.
‘Rusland wil ook bondgenoten die buffers tegen de NAVO vormen.’
Als er van dit Oekraïne gevraagd wordt om de neutrale status opnieuw in de grondwet te verankeren, welke garanties zal het dan krijgen dat dit niet opnieuw ontaardt in Russische invloed? Wat ga je doen om de soevereiniteit van een ‘neutraal’ Oekraïne te beschermen?
Ik denk niet dat neutraliteit voor Oekraïne de magische oplossing is. Maar als we een oorlog willen voorkomen, zal dat uiteindelijk de richting zijn die we op zullen gaan.
Oostenrijk sloot zich ook niet aan bij een bondgenootschap. Maar Oekraïne is Oostenrijk niet. Oekraïne is belangrijker voor Poetin. Hij wil voor Oekraïne geen status zoals Oostenrijk of Finland tijdens de Koude Oorlog. Hij wil voor Oekraïne de status van Polen tijdens de Koude Oorlog: een gehoorzame bondgenoot.
Zo ziet Rusland ook de relatie tussen de VS en andere NAVO-lidstaten: die zouden doen wat de VS hen opdragen. Rusland wil ook bondgenoten die buffers tegen de NAVO vormen.
De herziening van de regionale veiligheidsorde
De spanningen tussen Rusland en de NAVO gaan verder dan de huidige troepenopbouw, het statuut van Oost-Oekraïne en het eventuele NAVO-lidmaatschap van Oekraïne. Het Kremlin is al een tijdlang gefrustreerd over militaire activiteiten van de VS en de NAVO in wat het ziet als ‘de Russische invloedssfeer’. Lees: in de voormalige Sovjet-Unie.
Tijdens de Koude Oorlog groeide in Europa een regionale veiligheidsorde waarbij de VS in het kader van de NAVO militair betrokken raakte in Europa. Onder het verdrag dat de NAVO oprichtte, zijn de lidstaten verplicht om elkaar te verdedigen en militair samen te werken.
Aanvankelijk was dat vooral als tegengewicht tegen de communistische landen. Na het einde van de Koude Oorlog richtte de NAVO zich meer op terrorismebestrijding. Rusland en de NAVO zochten toenadering tot elkaar.
Een nauwe samenwerking mislukte uiteindelijk door wederzijds wantrouwen. Sinds de Russische annexatie van de Krim in 2014 richt de NAVO zich opnieuw meer op Rusland, vooral onder druk van de Baltische Staten en Polen. De tijd lijkt aangebroken voor een historische herziening van een reeks verouderde verdragen van tijdens en juist na de Koude Oorlog, over welke soort strijdkrachten, welke militaire oefeningen en welke activiteiten waar precies toegelaten zijn.
Hebben we de herziening van de regionale veiligheidsorde te lang uitgesteld? Hadden we Rusland moeten betrekken bij samenwerkingsstructuren zoals het Oostelijk Partnerschap van de EU, en zelfs bij de NAVO? Hadden we Rusland moeten integreren in de regionale Europese veiligheidsorde? Want in Moskou betekent ‘zonder Moskou’ vaak ‘tegen Moskou’.
Olga Oliker: Ze hebben het geprobeerd. Er bestaan samenwerkingsstructuren tussen de NAVO en Rusland. Maar waarschijnlijk was het te laat en te halfslachtig. De VS wilden Rusland in de jaren ’90 niet als een echte partner zien.
Maar ook voor Rusland stond dat venster slechts heel even open voordat ze besloten dat de VS nog steeds gevaarlijk waren. Ook wilde Rusland geen integratie in veiligheidsstructuren waarin ze slechts één van de gelijke landen zouden zijn, ze wilden een speciale status. Dat kon niet, en dus zagen de Russen het als een westerse poging tot controle.
Waar ligt de verantwoordelijkheid van de NAVO in de escalatie van dit conflict?
Olga Oliker: De uitbreidingsijver van de NAVO, die voor een groot deel werd aangemoedigd door de Baltische Staten en Polen omdat zij bescherming wilden tegen Rusland, speelt een rol. De NAVO was er vrij zeker van dat ze deze landen nooit tegen Rusland zouden moeten beschermen. Maar er was een soort paranoia. De NAVO wilde ze geruststellen door ze toe te laten, wat misschien niet goed doordacht was.
‘In de jaren ’90 had de benadering van de Europese veiligheid meer rekening moeten houden met Rusland.’
In de jaren ’90 had de benadering van de Europese veiligheid meer rekening moeten houden met Rusland. En de gedachte dat ‘wij’ de goeden zijn en niemand bedreigen, is dwaas. Westerse landen hebben fouten gemaakt, maar die kan je nu niet herstellen door Rusland te geven wat het wil. Je moet reageren op het huidige Rusland, dat troepen rond Oekraïne heeft verzameld waardoor ook Polen en de Baltische Staten nerveus worden.
Maar kunnen we de schade herstellen? Hoe zou een herziene veiligheidsorde er concreet uit kunnen zien?
Olga Oliker: Rusland wil de plaatsing van kernwapens in Europa beperken. Het wil Amerikaanse kernwapens weg uit Europa. De VS en de NAVO-lidstaten willen dat niet, maar je kunt het er wel over hebben.
Je kan afspraken maken over wat je wel en niet kan doen tegen landen waarmee je niet in een bondgenootschap zit. Kan de NAVO een militaire infrastructuur aanleggen in een land dat niet tot de NAVO behoort? Kan Rusland een militaire infrastructuur aanleggen in landen die niet tot hún bondgenootschap behoren?
Je kan de inzet van bepaalde troepen in bepaalde gebieden nabij grenzen beperken. Je kan praten over een verbod op middellange-afstandsraketten in heel Europa, wat de Russen willen.
Alle betrokken landen zullen deel moeten uitmaken van zulke gesprekken. Dat is erg moeilijk, want nu zijn er veel landen die niet geheel dezelfde belangen hebben. Daarom zou je dit stukje bij beetje moeten doen, per subregio. Overeenkomsten voor de Zwarte Zee-regio, overeenkomsten voor de Oostzee-regio, enzovoort. Maar wat er ook gebeurt, we gaan een gevaarlijke periode tegemoet.
Kan het door een update van verouderde verdragen van tijdens en juist na de Koude Oorlog?
Olga Oliker: Of met nieuwe verdragen die wederzijdse afspraken over dezelfde zaken bevatten.
‘Wat er ook gebeurt, we gaan een gevaarlijke periode tegemoet.’
Uit het ABM-antiraketverdrag trokken de VS zich in 2001 terug, uit het INF-verdrag trokken de VS zich in 2019 terug, uit het Open Skies-verdrag over ongewapende luchtverkenning trokken de VS zich in 2020 terug. Geen van deze Amerikaanse terugtrekkingen was goed voor de Europese veiligheid. Bovendien hebben de Russen hun zorgen over raketinstallaties in Oost-Europese landen meermaals duidelijk gemaakt.
Zo trok Rusland zich in 2007 terug uit het Verdrag inzake Conventionele Strijdkrachten in Europa, uit protest tegen de plaatsing van NAVO-infrastructuur in Oost-Europa.
Olga Oliker: Dat verdrag is belachelijk verouderd. Het is gebaseerd op machtsblokken die niet meer bestaan. Er is nog het Document van Wenen over vertrouwenwekkende en veiligheidsbevorderende maatregelen tussen de staten van Europa, dat is wel nog relevant. Hier is het Rusland dat de update van dit document heeft geblokkeerd.
Om terug te komen op de actuele spanningen: de bedoeling van nieuwe afspraken zou zijn dat landen als Oekraïne een veiliger gevoel zouden hebben, terwijl Rusland ook tevreden zou zijn dat de NAVO niet aan hun grenzen staat. Dan kan Oekraïne zijn aspiratie om lid van de NAVO te worden, laten vallen?
Olga Oliker: Dat is het idee, maar het is niet zo eenvoudig. Nogmaals: in Oekraïne wordt dan gevreesd dat de Russen opnieuw veel invloed zouden krijgen. Om te slagen, moet Oekraïne stevige garanties krijgen dat zijn soevereiniteit behouden blijft.
Tijdlijn: wat ging aan de huidige crisis vooraf?
China en de EU
Recent legde Poetin verklaringen af samen met de Chinese president Xi. Poetin sprak over Taiwan, Xi over de NAVO en Oekraïne. Het lijkt erop dat ze elkaars belangrijke strategische punten steunen. Groeit hier een sterke alliantie?
Olga Oliker: Niet noodzakelijk een alliantie. Er is geen verbintenis om elkaar militair te steunen. Maar wel een afstemming van strategische doelen. Ze proberen nu al een paar decennia samen te werken om de macht en de militaire activiteiten van de VS tegen te gaan.
uropa is nog steeds veel belangrijker voor Rusland dan Azië, maar de Russische aansluiting bij Azië is een langzame trend die nu misschien versneld zal worden. Als de EU en de VS Rusland nieuwe economische sancties zouden opleggen, zou China Rusland economisch kunnen steunen. China zou meer Russisch gas kunnen kopen, althans ogenschijnlijk.
De EU is nodig voor die sancties. Maar waar is de EU op het diplomatieke toneel? Belangrijke leiders van EU-lidstaten en Groot-Brittannië trokken naar Kiev en Moskou. Maar hoe zit het met de Europese Commissie? Die is op de achtergrond geraakt, ondanks de ambitie van de commissie om een sterke geopolitieke rol te spelen.
Olga Oliker: Rusland wil niet met de Europese Commissie praten. Rusland wil eerst en vooral met de Verenigde Staten praten. En met de nationale leiders in Europa. Dat plaatst de EU in een lastig parket. Want het is de EU die de sancties oplegt. Maar Rusland ziet de EU niet als een interessante gesprekspartner.
