Boris Johnson, Brexit en het Britse constitutionele moeras

Een hele reeks enorme vragen – waarvan eerder werd aangenomen dat ze waren opgelost – staan ​​nu ter discussie, allemaal tegelijk.

De auteurs van The Federalist Papers , die grote reeks essays die de grondwet van de Verenigde Staten verdedigden, probeerden het publiek ervan te overtuigen dat democratie, althans in zijn oorspronkelijke, oude Atheense vorm, niet alleen onmogelijk, maar ook gevaarlijk was. Hun voorkeurssysteem was een republiek, gebaseerd op het principe van representatie.

Zelfs enkele van de meest radicale denkers van de Verlichting van de 18e eeuw – degenen die voorstander waren van algemeen kiesrecht, de rechten van vrouwen en de afschaffing van de slavernij – verwierpen directe democratie, of ‘eenvoudige democratie’, zoals Thomas Paine het noemde . Volgens hen is directe democratie een regering zonder het voordeel van beredeneerd overleg, waardoor een autoritaire uitvoerende macht haar macht rechtvaardigt met populistische retoriek. Dat was in elk geval hoe de grondleggers Pericles van Athene bekeken.

De premier van het Verenigd Koninkrijk, Boris Johnson, die klassiekers studeerde aan de universiteit, zegt dat zijn grootste held Pericles is. Dat verklaart veel. Johnson’s populisme zorgde voor de steun van de leden van zijn partij en bracht hem naar Downing Street. Traditioneel in het Verenigd Koninkrijk komt de legitimiteit van de regering voort uit haar steun onder de leden van het Parlement. De kern van zijn beroemde “ongeschreven” grondwetis het principe dat premiers alleen in functie kunnen blijven zolang ze het vertrouwen van het Lagerhuis kunnen behouden. Het is niet duidelijk dat Johnson die steun heeft. En het is niet duidelijk dat hij om hem geeft.

Johnson baseert zijn legitimiteit op een oproep tot directe democratie, met het resultaat van het referendum van 2016, waarin Groot-Brittannië stemde om de Europese Unie te verlaten. Het resultaat vertelde ons niet wat voor Brexit de mensen wilden of dat ze liever een Brexit hadden dan in het blok te blijven. Maar Johnson – net als zijn voorganger, Theresa May – beschouwt het referendum als een mandaat en claimt een immense uitvoerende macht om “de wil van het volk” te interpreteren. Anders dan mei lijkt Johnson echter ook vastbesloten om het VK uit de EU te halen. op 31 oktober ‘met of zonder deal’. Om dat doel te bereiken, geeft hij alle aanwijzingen dat hij van plan is om gekozen vertegenwoordigers te omzeilen.

Hier in Groot-Brittannië staan ​​enorme constitutionele vragen, waarvan eerder werd aangenomen dat ze waren overeengekomen, nu opnieuw ter discussie, en dit zijn er maar een paar. De Britse grondwet lijkt steeds meer op een uitgebreid gezelschapsspel met hoge inzetten. Bewegingen waarvan men dacht dat ze onmogelijk waren, lijken slechts onwaarschijnlijk. Conventies die ooit op zekerheden leken, raken onrustig. Kwesties variërend van de macht van de uitvoerende macht, de macht van parlementsleden en zelfs de rol van de koningin worden – bijna allemaal tegelijk – bestreden.

Er was tijdens de campagne voor conservatief leiderschap de angst dat Johnson een no-deal Brexit zou doorvoeren – waarbij Groot-Brittannië de EU zou verlaten zonder een terugtrekkingsovereenkomst, iets waarvan de eigen analyse zegt dat het chaos zou veroorzaken – door de koningin te adviseren prorogue of schorsing, Parlement. Hij weigerde consequent dat uit te sluiten, hoewel hij in juni wel zei dat hij zich “niet aangetrokken voelde tot archaïsche apparaten zoals proroguing.” Alleen deze maand zeiden de advocaten van de regering dat de kwestie van prorogatie “volledig academisch” was. Toen, woensdagochtend, tot ieders verrassing maakte Johnson toch de overstap.

Prorogatie zelf is een normaal onderdeel van het parlementaire proces. Het is een noodzakelijke stap voor een toespraak van de koningin, wanneer de regering haar wetgevingsagenda uiteenzet, die Johnson voor 14 oktober heeft opgesteld. Het bijzondere aan deze instantie is het doel en de lengte ervan. Het is niet zo erg als het proroguing-Parlement totdat het te laat is om een ​​no-deal Brexit te stoppen – of om een ​​stemming zonder vertrouwen te voorkomen, zoals gebeurde in Canada in 2008 – maar het is nog steeds slecht. John Bercow, de uitgesproken spreker van het Lagerhuis, riep het was een ‘constitutionele verontwaardiging’. Het was waarschijnlijk niet ongrondwettelijk voor de koningin om in te stemmen met het verzoek, maar het was misschien ongrondwettelijk voor Johnson om het verzoek te doen. Het is zeker machtsmisbruik, ontworpen om het voor parlementsleden moeilijker te maken een no-deal Brexit te stoppen.

Johnson lijkt te geloven dat dwingende wetgevers een stemwinnaar is voor een toekomstige verkiezing van het volk tegen het parlement waarin hij de kant van het volk kiest. Als hij gelooft dat zijn aanhangers zo weinig geven om de representatieve democratie, zou hij dan nog meer ernstige voorbeelden van uitvoerende macht kunnen beschouwen?

De schuld voor deze verschuiving van de representatieve democratie ligt niet alleen bij Johnson. Het komt voort uit een reeks besluiten die het Parlement zelf vanaf 2015 heeft genomen. Beginnend met de wetgeving die het referendum instelde, slaagden de parlementsleden er niet in om processen in te voeren die een rol voor het Parlement zouden beschermen in geval van een stemming bij verlof. Na het resultaat werd het Parlement een reddingslijn gegooid door rechters , die “vijanden van het volk” werden genoemd omdat ze oordeelden dat de regering parlementaire toestemming nodig had om het tijdgebonden exitproces van de EU te activeren. Maar Kamerleden slaagden er niet in die levenslijn te nemen en stemden overweldigendom de overheid te laten aftellen. In de meer dan twee jaar sindsdien hebben ze niets gedaan om het te stoppen, en dus moeten de meeste parlementsleden hun deel van de schuld aanvaarden voor de ineenstorting van de representatieve democratie.

Het is net zo waar dat het Britse systeem van ‘verantwoordelijke overheid’ traditioneel de uitvoerende macht enorme controle geeft over de wetgevingsagenda van het Parlement. De conventies die de controle van de uitvoerende macht vestigen, stammen uit de late 19e eeuw, gedeeltelijk om te voorkomen dat Ierse nationalisten filibusteren in de Commons – de reden was dat een uitvoerende macht met een meerderheid in het Parlement zijn zin zou moeten krijgen. Maar dat is nu minder overtuigend, wanneer de conservatieven van Johnson een minderheid aan zetels in het Lagerhuis hebben. Andere democratieën geven de uitvoerende macht deze macht niet.

Er werd ook aangenomen dat een van de zekerheden van de Britse grondwet, zoals deze zich de afgelopen eeuwen heeft ontwikkeld, is dat de koninklijke instemming van de koningin met wetgeving slechts een formaliteit is. Maar ook die conventie wordt in twijfel getrokken. Als Johnson niet in slaagt om een mogelijke poging van anti-no-deal Kamerleden om de regering te dwingen om een uitbreiding van Groot-Brittannië 31 oktober terugtrekking datum zoeken te stoppen, media hier hebben gemeld dat hij de koningin kan adviseren koninklijke goedkeuring niet op te geven. Dat komt dan in conflict met een andere gevestigde conventie, namelijk dat de vorst alleen moet handelen op advies van haar ministers. Als Johnson de koningin zou adviseren geen koninklijke instemming te geven aan een wetsvoorstel van het parlement, wat zou er dan gebeuren? De laatste vorst die koninklijke instemming weigerde, was koningin Anne,in 1708 , toen haar ministers haar onomstreden adviseerden om de Schotse Militia Bill niet te ondertekenen. Dat Johnson dit advies nu zou geven, zou echter enorm controversieel zijn. Het is moeilijk voor te stellen dat een premier de grondwet en de monarchie zo ernstig in gevaar brengt.

Toch hebben enkele serieuze commentatoren en experts, zoals de voormalige eerste parlementaire raadsman Stephen Laws , de gepensioneerde professor in de rechten John Finnis en de historicus Andrew Roberts , aangevoerd dat het legitiem zou zijn voor de premier om de koningin te adviseren de koninklijke instemming te weigeren, dat totdat de premier een stem van geen vertrouwen verliest, zijn advies aan de koningin moet worden opgevolgd. Ze kunnen gelijk hebben dat de koningin alleen moet handelen op advies van de premier. Maar hun voorstel zou niet alleen de politieke neutraliteit van de koningin in gevaar brengen. Het zou in zeer afschuwelijke mate autoritair zijn. Omwille van de representatieve democratie moet de koningin niet worden geadviseerd om instemming met een wetsvoorstel van het Parlement te weigeren.

Een gevolg van het besluit van Johnson om het parlement te prediken is om het waarschijnlijker te maken dat er een stemming van geen vertrouwen in de regering zal zijn. Ook hier twijfelen oude constitutionele opvattingen. Sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog is er slechts één geval geweest waarin een regering een stemming zonder vertrouwen verloor. Dat was in 1979, toen premier James Callaghan verloor. In die tijd had Callaghan effectief een keuze: hij kon onmiddellijk ontslag nemen, of hij kon de koningin vragen om het Parlement te ontbinden voor een algemene verkiezing. Hij koos voor het laatste. De parlementaire wet voor bepaalde tijd 2011vereist nu echter een periode van 14 dagen na een stemming van geen vertrouwen waarin de Commons een vertrouwensstem kunnen uitbrengen, hetzij in de bestaande regering, hetzij in een alternatieve regering onder leiding van iemand die parlementsleden de koningin hebben aanbevolen. Als geen van beide zich voordoet, wordt het Parlement ontbonden.

Welke van deze opties ook gebeurt, er is voldoende ruimte voor meer constitutionele crises. Senior cijfers in nr. 10 hebben duidelijke signalen gegeven, gemeld in de media , dat Johnson niet zou aftreden in het geval van een vertrouwelijke stemming. Als de Commons zijn vertrouwen in iemand anders uiten, dan zou Johnson blijven, zoals de voormalige minister van Buitenlandse Zaken Malcolm Rifkind het zei , “de ernstigste constitutionele crisis sinds de acties van Charles I tot de Burgeroorlog leidden.” een administratie was koning Willem IV in 1834 . Het zou minder controversieel zijn als koningin Elizabeth II Johnson zou ontslaan. Het zou betwistbaar haar grondwettelijke plicht zijn. Maar het zou de monarchie nog steeds politiseren.

Als er verkiezingen zijn, kan Johnson op andere manieren snel en los met de grondwet spelen. Hij zou bijvoorbeeld een verkiezingsdatum kunnen kiezen na de deadline van 31 oktober voor Groot-Brittannië om de EU te verlaten, waardoor Brexit standaard kan gebeuren tijdens een verkiezingscampagne. Dat zou extreem roekeloos zijn – inclusief voor Johnson’s kansen om een ​​totale meerderheid te verkrijgen. Zou het ook ongrondwettelijk zijn? Tijdens verkiezingscampagnes zijn er zogenaamde conciërgeconventies, volgens welke de regering geen controversiële beslissingen zou moeten nemen die een toekomstige regering zouden binden. De regering zou gelijk hebben om erop te staan ​​dat een no-deal Brexit de wettelijke standaard is, maar dat betekent niet noodzakelijkerwijs dat er geen plicht op de overheid zou zijn om deze te wijzigen. Als Johnson een stem van geen vertrouwen verliest, het zou zijn omdat Kamerleden een no-deal Brexit hadden afgewezen. Wat de conventies van de grondwet ook vereisen, het zou een grove schending van de representatieve democratie zijn om de wensen van de parlementsleden te negeren.

Het feit dat dit alles ter discussie staat, is echt verbazingwekkend. Voor sommige geleerden, zoals Vernon Bogdanor, politiek professor aan King’s College London, heeft Brexit aangetoond dat het Verenigd Koninkrijk een gecodificeerde grondwet moet aannemen. De ineenstorting van de parlementaire regering – de triomf van het populisme over het pluralisme als gevolg van de Brexit – versterkt de pleidooi voor een gecodificeerde grondwet die meer obstakels zou vormen voor de politieke macht. Maar een gecodificeerde constitutie is geen wondermiddel. Zoals andere landen hebben ontdekt, zou het geen garantie zijn tegen populistisch overschot en zou het zelfs meer problemen kunnen veroorzaken dan het oplost. Dat wil niet zeggen dat hervorming niet nodig is. De Britse grondwet is nauwelijks in onbeleefde gezondheid; het is zelfs nog nooit zo kwetsbaar geweest.

Kan er nu iets worden gedaan om een ​​vastberaden premier te stoppen die zo weinig geeft om de grondwet en de bescherming van de representatieve democratie? Er zijn oproepen voor massale burgerlijke ongehoorzaamheid, en we kunnen verwachten dat dergelijke oproepen luider worden naarmate Johnson verder komt. Anderen die tegen de middelen zijn waarmee Johnson de Brexit nastreeft, gaan naar de rechtbank, hoewel hun juridische uitdagingen moeilijk te winnen zullen zijn. Hun beste hoop is dat parlementsleden een manier zullen vinden om wetgeving vast te stellen of de regering ten val te brengen.

Toch is dat misschien nog niet voldoende. Uiteindelijk, voor al het gepraat over het hoge principe, vertrouwen we er grotendeels op dat Johnson gelooft dat het in zijn eigenbelang is om Kamerleden hun zegje te doen en zich te houden aan alle beslissingen die ze nemen. Hij zal waarschijnlijk. Maar hij en zijn team geloven op zijn minst dat het in zijn eigenbelang is om een ​​reputatie als revolutionair te krijgen in plaats van conservatief, en de parlementaire democratie te vervangen door autoritair populisme.