De Amerikaanse president van Europa: de paradox van Ursula von der Leyen

De top-downbenadering van de chef van de Europese Commissie heeft haar geliefd gemaakt bij Washington, maar heeft haar collega’s in Brussel vervreemd.

Ursula von der Leyens wervelende tournee door de Verenigde Staten begon in New York tijdens de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, waar ze de schouders onder ’s werelds hoogste leiders wreef, van VN-secretaris-generaal António Guterres tot de Canadese premier Justin Trudeau.

Van daaruit werd de voorzitter van de Europese Commissie over de Hudson River naar New Jersey gebracht, naar Princeton University. In een zaal met houten lambrisering in een van Amerika’s meest legendarische Ivy League-scholen hield ze een keynote-toespraak die werd aangekondigd als ‘ Europe’s Moment ‘ en die in werkelijkheid meer een ode was aan de betrekkingen tussen de EU en de VS. 

“Ik zit nu ongeveer 20 jaar in de politiek”, zei ze tegen de studenten, terwijl de camera – per ongeluk of opzettelijk – haar aftekende tegen een gigantische Amerikaanse vlag. “Nooit heb ik zo’n intense, betrouwbare en gedetailleerde samenwerking met het Witte Huis meegemaakt.”

“Ik denk dat het gezegde klopt,” vervolgde ze. “Als je met een crisis wordt geconfronteerd, weet je wie je echte vrienden zijn.” 

De woorden van Von der Leyen waren meer dan alleen de diplomatieke aardigheden die op momenten als deze van topfunctionarissen worden verwacht. Volgens meerdere functionarissen in Brussel en Washington weerspiegelen ze hoe de voorzitter van de Commissie naar voren is gekomen als de persoon die moet worden gebeld wanneer Amerikaanse functionarissen Europa willen bellen, met name als het gaat om de oorlog in Oekraïne. 

Ze spreken ook over een groeiend gemompel van onvrede thuis – gemopper van ambtenaren in haar eigen instelling en onder vertegenwoordigers van EU-landen over haar top-down benadering. Von der Leyens voorliefde voor geheimhouding en haar afhankelijkheid van een kleine groep adviseurs, zo klagen haar tegenstanders, druist in tegen de EU-cultuur van op consensus gebaseerde besluitvorming.

‘Ze vertrouwt niemand; ze woont in een toren’, zei een lid van het kabinet van een commissaris, sprekend op voorwaarde van anonimiteit om vrijuit te kunnen spreken over de topfunctionaris van de instelling. ‘Ze bouwt geen allianties. Soms kan dat tot fouten leiden, omdat ze mensen niet genoeg peilt.” 

Leider in oorlogstijd 

De aanleiding voor de toenadering tussen Von der Leyen en Washington was de meedogenloze invasie van Oekraïne door Rusland. 

De hoop was in 2020 hooggespannen dat de verkiezing van de Amerikaanse president Joe Biden de bitterheid van het Trump-tijdperk zou keren. Maar de terugkeer naar de transatlantische harmonie was niet soepel verlopen – zelfs vóór de inauguratie van Biden maakte zijn team duidelijk dat ze woedend waren over een EU-besluit om een ​​investeringspact met China aan te gaan. Er bleven spanningen bestaan ​​over handel, internationale belastingheffing en de regels voor de digitale sfeer, met name die met betrekking tot privacy bij intercontinentale gegevensoverdracht.

Geruchten over oorlog hebben die meningsverschillen grotendeels weggevaagd. Tegen het einde van 2021, toen Europa en de VS uit de COVID-crisis begonnen te komen, doemde een ander ernstig vooruitzicht op: Russische troepen verzamelden zich aan de Oekraïense grens. 

In november 2021 bracht Von der Leyen haar eerste bezoek aan het Witte Huis. Onder degenen die die middag in het Oval Office bijeenkwamen, waren Bidens nationale veiligheidsadviseur Jake Sullivan, toen plaatsvervangend nationaal veiligheidsadviseur voor internationale economie Daleep Singh, en Amanda Sloat, senior directeur voor Europa bij de Nationale Veiligheidsraad.

Met von der Leyen waren twee van de naaste vertrouwelingen van de voorzitter van de Commissie, Bjoern Seibert, haar kabinetschef die met haar samenwerkte sinds haar dagen als Duitse minister van Defensie; en Fernando Andresen Guimaraes, een ander lid van haar kabinet dat eerder dienst had gedaan als hoofd van de divisies Rusland, de VS en Canada in de Europese Dienst voor extern optreden, de diplomatieke dienst van de EU. Ook aanwezig was EU-ambassadeur in de Verenigde Staten, Stavros Lambrinidis.   

De invasie van Poetin was nog twee en een halve maand verwijderd, maar de spanningen liepen al op. De twee teams bespraken de situatie aan de grens van de EU met Wit-Rusland, waar migranten uit het Midden-Oosten door de Wit-Russische dictator Alexander Loekasjenko werden ingevlogen om over te steken naar Polen en Litouwen. 

Toen kwam het onderwerp op de mogelijkheid van een Russische aanval op Oekraïne. Vlak voor de bijeenkomst was Biden door nationale veiligheids- en inlichtingenfunctionarissen ingelicht over de opbouw van Russische bataljons nabij de grens met Oekraïne. Hij wilde alarm slaan.  

“De president maakte zich grote zorgen”, zei een Europese functionaris, sprekend op voorwaarde van anonimiteit. “Dit was een tijd waarin niemand in Europa oplette, zelfs de inlichtingendiensten niet.”

Verdere ontmoetingen volgden, waaronder een bezoek aan Brussel door CIA-directeur Bill Burns later in de maand, toen Washington steeds hectischer werd over het gebrek aan urgentie in de Europese hoofdsteden over de dreigende dreiging. 

Op instigatie van het Witte Huis kwamen functionarissen van beide zijden van de Atlantische Oceaan, waaronder de Amerikaanse staatssecretaris voor politieke zaken Victoria Nuland, wekelijks bijeen via videoconferentie. 

Naarmate de vrees voor een Russische invasie toenam, kwamen de gesprekken op voorbereidingen voor een pakket sancties dat door EU-landen zou kunnen worden aangenomen als Moskou zou besluiten troepen over de grens te sturen. Contacten begonnen dagelijks plaats te vinden. Met name Singh en Seibert bouwden een hechte werkrelatie op. Er werden ook ambtenaren van verschillende afdelingen van de Commissie – directoraten-generaal genoemd – opgeroepen, waaronder een groep die was opgericht onder de onlangs opgerichte EU-VS Trade and Technology Council, die zich bezighield met de complexe kwestie van exportverboden.

Seibert was “cruciaal” voor het succes van het eerste sanctiepakket, zei een hoge Amerikaanse functionaris. “De essentiële gesprekspartner met de Europese Commissie was Bjoern Seibert”, zei de functionaris, die de Duitse ambtenaar beschreef als een inhoudelijke expert en “een behoorlijk gewiekste politieke operator”. 

“We hadden een enorme mate van convergentie over de hele linie”, zei de ambtenaar. 

Seibert was de persoon die Von der Leyen, die het Forum van Boedapest in Warschau bijwoonde, om 4 uur ’s ochtends belde om haar te vertellen over de invasie in de vroege uren van 24 februari. 

Gedurende het hele voorbereidingsproces was het de Commissie die het voortouw had genomen op het gebied van sancties, waarbij enkele nationale hoofdsteden zoals Berlijn, Parijs en Rome werden geraadpleegd, maar voor het grootste deel werden vertegenwoordigers van de lidstaten in kleine groepen bijeengekomen om hun standpunten te peilen.

Uit angst dat het ambitieuze pakket aan sancties zou uitlekken, heeft de Commissie nooit een ontwerptekst ingediend, tot het laatste moment waarop de lidstaten op het punt stonden het te overwegen. De sancties hadden unanieme goedkeuring van de EU-landen nodig, maar met hun respectievelijke publiek dat de Russische opbouw gealarmeerd gadesloeg, hadden de vertegenwoordigers van de nationale regeringen in Brussel weinig andere keus dan af te zien van de sancties. 

“Het is onwaarschijnlijk dat de zeer nauwe samenwerking die we zien op het gebied van sancties en andere fronten zich zou hebben ontwikkeld zonder een aanzienlijke verstandhouding tussen Washington en Brussel – op het hoogste niveau, maar ook op werkniveau”, zei Ian Lesser, vice-president van het Duitse Marshallfonds van de Verenigde Staten.

‘ Vergeet ons niet’

De sterke punten van Von der Leyen – haar discretie, haar snelle besluitvorming – hebben haar misschien geliefd gemaakt bij haar tegenhangers aan de andere kant van de Atlantische Oceaan. Maar diezelfde eigenschappen hebben haar ook vervreemd van sommige van haar collega’s in Brussel en andere Europese hoofdsteden.

Tijdens de onderhandelingen over sancties waar veel op het spel stond, waren de kwaliteiten van Von der Leyen precies wat nodig was om complexe, politiek gevoelige maatregelen door de traag verlopende besluitvormingsprocessen van de EU te loodsen. 

“In Washington had men het gevoel dat dit iemand was die eindelijk dingen voor elkaar kon krijgen, die kon presteren”, zei een hoge EU-functionaris die deelnam aan transatlantische discussies. Von der Leyens ervaring als voormalig minister van Defensie maakte haar ook tot de ideale contactpersoon voor de regering-Biden, die waarschuwde voor een dreigende oorlog. 

Maar terwijl de EU-landen bereid waren de Commissie speelruimte te geven in de eerste rondes van sanctiebesprekingen, begonnen sommige nationale functionarissen zich te verzetten tegen haar keiharde aanpak toen de besprekingen over verdere maatregelen gingen.

Toen Von der Leyen een zesde ronde van sancties aankondigde, inclusief een voorgesteld verbod op Russische olie, aan het Europees Parlement voordat de leden het zelfs maar hadden besproken, waren sommigen kritisch. De Nederlandse premier Mark Rutte bekritiseerde de Commissie vanwege haar gebrek aan precisie over de technische details. Het zou nog een maand duren voordat het pakket werd goedgekeurd, en niet voordat concessies werden gedaan aan enkele Midden- en Oost-Europese landen op het gebied van olie. 

Het was niet de eerste keer dat de voorzitter van de Commissie werd berispt omdat hij voorop liep. Op het hoogtepunt van de COVID-pandemie lekte het voorstel van de Commissie voor een economisch reddingspakket van € 2 biljoen uit voordat de leiders het hadden gezien, wat leidde tot een berisping door Angela Merkel. ‘Vergeet niet met ons te praten’, zei de toenmalige Duitse kanselier tegen haar voormalige beschermeling.

Von der Leyen, drievoudig kabinetsminister, werd in 2019 de eerste vrouwelijke voorzitter van de Europese Commissie, nadat ze in de baan was gekatapulteerd ondanks de bezwaren van velen in het Europees Parlement die voorstander waren van het zogenaamde Spitzenkandidat – systeem, dat voorstelt dat de post worden gegeven aan een van de kandidaten die zijn voorgedragen door een pan-Europese partij. 

Haar besluit om zich te nestelen op de 13e ^verdieping van het EU-hoofdkantoor van Berlaymont, waar een voormalige wasruimte bij haar aantreden werd omgebouwd tot slaapkamer , heeft ertoe geleid dat sommigen klagen dat ze heeft geregeerd met een bunkermentaliteit, met de hulp van slechts een kleine groep adviseurs.

De sluimerende spanningen tussen Von der Leyen en de rest van haar 27 leden tellende college van commissarissen barsten in juni los, nadat ze had besloten groen licht te geven voor de uitbetaling van EU-herstelfondsen aan Polen, ondanks zorgen over het misbruik van de rechterlijke macht in Warschau. 

Nadat het besluit van Von der Leyen op 1 juni op de agenda van het college was geplaatst, hebben vijf commissarissen, waaronder de vicevoorzitters van de Commissie Frans Timmermans en Margrethe Vestager, hun ongenoegen schriftelijk kenbaar gemaakt. Vooral het bezwaar van Vestager, die een goede werkrelatie met Von der Leyen heeft gehad, viel op.

“Dit was geen beslissing die erg brede steun had binnen het College”, vertelde een ambtenaar van de Commissie aan POLITICO. “Het gevoel bestond dat Von der Leyen waarschijnlijk eerst iets had afgesproken met de betrokken nationale leiders, zonder rekening te houden met de standpunten van de Commissie.”

Ondanks de bezwaren van haar collega’s zette Von der Leyen – die weigerde geïnterviewd te worden voor dit artikel – toch door.

Centrale macht

Mensen die nauw met Von der Leyen hebben samengewerkt, zeggen dat haar neiging om de macht te centraliseren het duidelijkst is wanneer er grote beslissingen op tafel liggen – het groene licht voor het Poolse reddingsfonds bijvoorbeeld, of een voorstel om investeringen in kern- of gasenergieproductie te classificeren als “groente.”

In deze gevallen overlegt ze eerder met de machthebbers in Berlijn of Parijs dan met de Europese commissaris die verantwoordelijk is voor de portefeuille. Evenzo werkt ze soms rechtstreeks samen met sleutelfiguren binnen de directoraten-generaal van de Commissie, waarbij ze de commissarissen zelf in feite omzeilt.

In haar top-down stijl verschilt ze fundamenteel van haar voorganger Jean-Claude Juncker – een beruchte politieke operator die regelmatig de pols van zijn collega’s peilde voordat hij beslissingen nam, ook al werden veel van de beleidsprioriteiten bepaald door zijn stafchef, Martin Selmayr. 

Mensen die nauw met Von der Leyen hebben samengewerkt, zeggen dat haar neiging om de macht te centraliseren het duidelijkst is wanneer er grote beslissingen op tafel liggen – het groene licht voor het Poolse reddingsfonds bijvoorbeeld, of een voorstel om investeringen in kern- of gasenergieproductie te classificeren als “groente.”

In deze gevallen overlegt ze eerder met de machthebbers in Berlijn of Parijs dan met de Europese commissaris die verantwoordelijk is voor de portefeuille. Evenzo werkt ze soms rechtstreeks samen met sleutelfiguren binnen de directoraten-generaal van de Commissie, waarbij ze de commissarissen zelf in feite omzeilt.

In haar top-down stijl verschilt ze fundamenteel van haar voorganger Jean-Claude Juncker – een beruchte politieke operator die regelmatig de pols van zijn collega’s peilde voordat hij beslissingen nam, ook al werden veel van de beleidsprioriteiten bepaald door zijn stafchef, Martin Selmayr. 

Deze week nog riepen twee commissarissen, Thierry Breton en Paolo Gentiloni, op tot een steunfonds om de klap voor Europeanen tijdens de huidige energiecrisis op te vangen – iets dat niet was afgekondigd door Von der Leyen.

De vraag voor Von der Leyen is of haar top-downbenadering vruchten zal blijven afwerpen als en wanneer de crisis afneemt en de aandacht verschuift naar zorgen op de lange termijn of beslissingen die een breed draagvlak vereisen. 

Haar vermogen om sancties door te drukken werd geholpen door het feit dat maar weinig anderen in Europa opletten. De VS kregen weinig reactie van de nationale hoofdsteden op hun waarschuwingen over de bedoelingen van Poetin. De Duitse bondskanselier Olaf Scholz en de Franse president Emmanuel Macron hadden andere dingen aan hun hoofd – Macron voerde een herverkiezingscampagne en Scholz probeerde een steeds meer verdeelde driepartijenregering bij elkaar te houden. 

Ondertussen had de Brexit de EU beroofd van een van haar belangrijkste inlichtingenmiddelen: Groot-Brittannië, een lid van de “Five Eyes” inlichtingenalliantie, nam niet langer deel aan de discussies van het blok.

Sancties waren ook een terrein waarop de Commissie echt macht had, gezien de kracht van de interne markt van de EU en de economische relatie van de EU met Rusland. De zeer technische aard van de discussies paste bij de sterke punten van het op details gerichte team van Seibert.

Maar haar College vervreemden is een riskante zaak. Het gevaar bestaat dat haar aanpak, en haar nauwe banden met Washington, moeilijkheden voor haar kunnen opleveren wanneer ze probeert andere EU-beleidsprioriteiten erdoor te krijgen. 

Brussel en Washington liggen nog ver uit elkaar als het gaat om zaken als mogelijke handelsovereenkomsten of het regelgevingskader ter bescherming van de privacy bij gegevensoverdrachten over de Atlantische Oceaan. En dan zijn er EU-specifieke prioriteiten, zoals de hervorming van de EU-begrotingsregels en de uitvoering van het Fit for 55-pakket inzake klimaatverandering van de Commissie. Bij kwesties als deze, waarbij er geen Russische troepen zijn om de aandacht in Europa te richten, kan Von der Leyen ontdekken dat ze niet de steun van Washington nodig heeft, maar van collega’s dichter bij huis.