Wat is precies een “neutraal” Oekraïne?

Waarom Oekraïne buiten de NAVO blijft, komt naar voren als een mogelijke regeling om de oorlog te beëindigen.

Zelfs terwijl de oorlog in Oekraïne woedt, zijn functionarissen uit Oekraïne en Rusland in onderhandeling om een ​​manier te vinden om het conflict te beëindigen . En neutraliteit is een van de belangrijkste principes waar Kiev en Moskou momenteel naar verluidt over onderhandelen.

Het idee dat Oekraïne als neutrale brug tussen Rusland en het Westen dient, is niet nieuw. Maar een maand na een oorlog waarin het Oekraïense verzet de grotere oorlogsdoelen van Rusland tot zinken heeft gebracht , heeft het idee weer cachet gekregen als een oplossing om de verwoesting in Oekraïne te helpen stoppen – en om te waken tegen toekomstige conflicten.

In algemene termen zou de Oekraïense neutraliteit het land waarschijnlijk dwingen zijn ambities om ooit lid te worden van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) op te geven en af ​​te zien van het hosten van NAVO-installaties op zijn grondgebied, waarschijnlijk in ruil voor een soort veiligheidsgaranties, om te voorkomen dat Rusland weer een invasie.

Zowel Oekraïne als Rusland kunnen er iets smakelijks in vinden. De Oekraïense president Volodymyr Zelenskyy heeft erkend dat Oekraïne niet daadwerkelijk lid zal worden van de NAVO, en Oekraïense functionarissen hebben aangegeven open te staan ​​voor discussie over de status van Oekraïne . Het kan ook iets zijn dat Rusland zou kunnen accepteren, als het houden van de NAVO uit Oekraïne, en weg van de Russische grenzen, een resultaat is dat de Russische president Vladimir Poetin thuis zou kunnen draaien. Kremlin-woordvoerder Dmitry Peskov heeft gezegd dat een deal voor een neutraal Oekraïne een “soort van compromis” zou kunnen zijn.

Oekraïense neutraliteit, zei Pascal Lottaz, assistent-professor voor neutraliteitsstudies aan het Waseda Institute for Advanced Study, is misschien de enige optie “waar alle partijen – de Russen, de Oekraïners, de VS en de NAVO – in feite zouden gaan zitten en zeggen: ‘Prima, dat kunnen we accepteren; prima, daar kunnen we mee leven.’”

Maar het zal van de details afhangen. Oekraïne heeft in 2014 formeel afstand gedaan van zijn neutrale status, nadat Rusland de Krim had geannexeerd en Oost-Oekraïne was binnengevallen. De grieven van Poetin voorafgaand aan de oorlog gingen veel verder dan het mogelijke – maar ook uiterst onwaarschijnlijke – NAVO-lidmaatschap van Oekraïne, en dus kan Rusland een andere versie van neutraliteit in gedachten hebben. Inderdaad, Poetins andere verklaarde doel van “demilitarisering” van Oekraïne zinspeelt daarop.

“Neutraliteit – die term wordt hier gebruikt, maar daar gaat het eigenlijk niet over”, zegt Mark Kramer, directeur van het Cold War Studies Project van het Davis Center for Russian and Eurasian Studies aan de Harvard University. “Het gaat om volledige onderdanigheid, en ik denk dat dat is wat de Oekraïners grondig hebben afgewezen.”

Bij de aanval op Oekraïne heeft Rusland zijn eigen internationale overeenkomsten en verplichtingen met voeten getreden , waardoor neutraliteit – of mogelijk een bemiddelingsovereenkomst – meer vereist dan de handtekening van Poetin. Er zal waarschijnlijk een combinatie van ’s werelds machtige landen moeten worden betrokken, waaronder mogelijk de Verenigde Staten, Europa, de NAVO en zelfs China. Deze landen moeten misschien beslissen hoe ver ze willen gaan om de neutraliteit van Oekraïne te verzekeren, als het erop aankomt. En als de NAVO bijvoorbeeld garant wordt voor de neutrale status van Oekraïne, lijkt Oekraïne ineens toch niet zo neutraal.

Een neutraal Oekraïne klinkt dan misschien goed voor iedereen. Maar neutraliteit werkt alleen omdat landen het in hun politieke en veiligheidsbelangen zien om die status te respecteren – en aangezien er steeds meer bommen vallen, is het nog niet duidelijk dat Rusland dat ook zo ziet.

Hoe zou een neutraal Oekraïne eruit kunnen zien? Laten we eens rondkijken in de buurt.

Europa is geen onbekende voor neutrale staten, of het nu in het 19e-eeuwse Europa is of tijdens de Koude Oorlog . Zoals Ulrika Möller, universitair hoofddocent politieke wetenschappen aan de Universiteit van Göteborg, zei: neutraliteit is een instrument voor kleinere staten om hun eigen politieke integriteit te beschermen tegen een grote buur of regionale macht. Zoals ze het uitdrukte: “We willen in leven blijven, dus wat moeten we doen om in leven te blijven?”

Maartje Abbenhuis, oorlogshistoricus aan de Universiteit van Auckland, zei dat wat we neutraliteit noemen vaak eigenlijk ‘neutralisatie’ is, waarbij ‘de wereld ermee instemt iets uit het buitenlands beleid te verwijderen, zodat iedereen ermee instemt het niet aan te vallen’.

Een versie van “neutralisatie” is waarschijnlijk in petto voor Oekraïne. Hoewel Kiev ermee instemt om een ​​neutraliteitsbeleid te voeren, zal het, als het standhoudt, zijn omdat Oekraïne, Rusland en het Westen het in hun belang achten om die status te behouden. Rusland zou ermee instemmen de territoriale integriteit van Oekraïne te respecteren, maar dat betekent waarschijnlijk ook dat de open deur van de NAVO naar het Oekraïense lidmaatschap zou sluiten.

Oekraïne zou een bedrijf hebben in Europa tussen neutrale of niet-gebonden staten. Oostenrijk, Finland, Zweden, Ierland en Malta zijn allemaal neutrale of niet-gebonden landen binnen de Europese Unie. Zwitserland is, zoals bekend, neutraal, maar niet in de EU.

Al die landen hebben legers omdat ze nog steeds het recht hebben om zichzelf te verdedigen als iemand die neutraliteit schendt. Sommigen, zoals Zwitserland en Zweden, hebben eeuwenlang een versie van neutraliteit omarmd. Anderen hebben het uit zowel druk als noodzaak overgenomen, zoals Finland, dat een grens van 800 mijl met Rusland deelt. Rusland viel Finland binnen in 1939, en hoewel de Finnen een Russische overname afweren, tekende het in 1948 een vriendschapsverdrag met Rusland, in het belang dat dit niet nog een keer zou gebeuren, en bleef het tijdens de Koude Oorlog ongebonden. met veel Sovjet- inmenging en invloed in die periode .

Peskov, de woordvoerder van het Kremlin, suggereerde naar verluidt dat beide partijen het hadden over de mogelijkheid van een Oostenrijkse of Zweedse neutraliteit voor Oekraïne. En experts zeiden dat Oostenrijk misschien wel de beste analoog is voor een toekomstig neutraal Oekraïne.

Na de Tweede Wereldoorlog bezetten de geallieerde mogendheden (Frankrijk, Groot-Brittannië, de VS en de Sovjet-Unie) Oostenrijk, net als Duitsland. In ruil voor het beëindigen van de bezetting stemde Oostenrijk ermee in neutraliteit te verklaren. Op 26 oktober 1955 – de dag na de deadline voor het vertrek van de laatste buitenlandse troepen uit Oostenrijk – nam Oostenrijk permanente neutraliteit in zijn grondwet op . Oostenrijk zou zich niet aansluiten bij militaire allianties, geen partij kiezen in toekomstige oorlogen en geen buitenlandse bases op hun grondgebied toelaten.

Na verloop van tijd raakt neutraliteit verweven met de politieke identiteit van een land, ongeacht of het werd opgelegd of een keuze. De neutraliteit van Oostenrijk was het koopje om de bezetting te beëindigen. Peter Ruggenthaler, adjunct-directeur van het Ludwig Boltzmann Instituut voor Onderzoek naar de gevolgen van oorlog, merkte op dat Oostenrijkse politieke partijen over het algemeen op hun hoede zijn geweest om het NAVO-lidmaatschap te steunen, en de meeste Oostenrijkers zijn er ook tegen . “Het is voor de bevolking minder een kwestie van veiligheid – het is vooral een kwestie van identiteit”, zei hij.

Dat betekent niet dat externe factoren de niet-gebonden positie van een land niet kunnen verschuiven – of dat neutraliteit zelf niet een beetje flexibel kan zijn . Na de Russische invasie is de publieke steun voor toetreding tot de NAVO in Zweden en Finland toegenomen, zij het niet met een overweldigende marge. En hoewel beide formeel niet-gebonden blijven, werken beide al vrij nauw samen met de NAVO .

Toch is neutraliteit een waardevol geopolitiek instrument dat een niet-gebonden staat kan gebruiken om zijn eigen belangen te bevorderen. Het is ook de reden waarom tijdens de Koude Oorlog Europese veiligheidskwesties werden opgelost in Helsinki, en waarom Wenen vandaag gastheer is van de onderhandelingen over de Iran-deal .

Neutraliteit lijkt voor Oekraïne ook het ideale politieke instrument: een voormalige Sovjetrepubliek die een buffer zou kunnen worden tussen Rusland en de rest van Europa en de banden met beide zou onderhouden. Daarom is het idee van een neutraal Oekraïne niet uit deze oorlog ontstaan. Maar nu instemmen met die status, is nog ingewikkelder.

De ingewikkelde vragen rond Oekraïense neutraliteit

Rusland blijft steden bombarderen en civiele infrastructuur zoals ziekenhuizen en een theater vernietigen . Op 25 maart is bevestigd dat meer dan 1.000 Oekraïense burgers zijn gedood (een aantal dat waarschijnlijk veel hoger zal zijn en dat zal blijven stijgen) en meer dan 10 miljoen mensen zijn ontheemd, van wie meer dan 3,7 miljoen naar andere landen zijn gevlucht. Het Russische leger heeft ook verbazingwekkende slachtoffers gemaakt, waarbij de NAVO zegt dat tot nu toe mogelijk wel 15.000 Russische soldaten zijn gedood. Ondertussen wurgen westerse sancties de Russische economie, waardoor gewone Russen lijden.

De kosten vermenigvuldigen zich elke dag dat de oorlog voortduurt. De beste hoop op een staakt-het-vuren en een wapenstilstand voor de langere termijn is wellicht een akkoord over de neutrale status van Oekraïne.

Oekraïne heeft zich verplicht tot neutraliteit in de nasleep van het uiteenvallen van de Sovjet-Unie; elk van zijn wendingen van neutraliteit was meestal een reactie op Russische dreigementen of agressie . Rusland heeft gegronde veiligheidszorgen over de aanwezigheid van de NAVO aan zijn grenzen. Maar de retoriek van Poetin ontkende de Oekraïense staat en eiste de “demilitarisering en denazificatie van Oekraïne”, een valse aanval die grotendeels codeert voor regimewisseling.

De maximalistische positie van Poetin strookt niet echt met het accepteren van neutraliteit – hoewel verliezen op het slagveld en het verzet van Oekraïne de berekening van Moskou mogelijk hebben veranderd. Maar toch leidt dat tot een ander probleem: wie vertrouwt Poetin nu?

“Er waren waarschijnlijk minstens een dozijn internationale overeenkomsten die Rusland met Oekraïne heeft ondertekend en die Rusland ertoe verplichtten de Oekraïense grenzen van december 1991 te respecteren, maar de Russische regering heeft geen belang getoond om zich aan die verplichtingen te houden”, zegt Kramer van het Davis Center van Harvard.

Een overeenkomst tussen Oekraïne en Rusland over neutraliteit is niet voldoende. Vlad Mykhnenko, een economisch geograaf aan de Universiteit van Oxford die heeft geschreven over het conflict in Oost-Oekraïne, zei dat zelfs als er een verdrag is, Rusland er niet van weerhoudt het te breken. “Wat gebeurt er dan, als [Poetin] zegt: ‘Oh, eigenlijk vinden we het niet leuk. Ik ga naar binnen, er is iets dat we niet leuk vinden in Oekraïne, en we moeten het opruimen.’”

Dat is misschien wel de grootste vraag over de neutrale status van Oekraïne: wie gaat garanderen dat het zo blijft?

Dat is waar de rest van de wereld om de hoek komt kijken, waarschijnlijk de VS en zijn bondgenoten. En veel hangt af van de risico’s die ze bereid zijn te tolereren – en of dat acceptabel zou zijn voor Oekraïne of Rusland.

Mykhnenko zei dat als een neutraal Oekraïne opnieuw wordt aangevallen, er een “garantie moet zijn voor militaire hulp en laarzen op de grond”.

De voor de hand liggende kandidaten om Oekraïne te steunen zijn degenen die het meest op het spel staan: Europa, de VS en de NAVO. Maar sommigen suggereerden dat er misschien meer voor nodig was, en dat landen als China misschien betrokken moeten worden om de deal voor Rusland af te dwingen en te versoepelen.

Hoe sterk deze garanties zijn, is van belang. Als er NAVO-bondgenoten bij betrokken zijn die zich ertoe verbinden Oekraïne te steunen in het geval dat Rusland opnieuw een grootschalige invasie gaat plegen, zou dat in alles behalve naam lijken op NAVO-lidmaatschap. “Zouden de Verenigde Staten of andere NAVO-landen militair geweld mogen gebruiken als een overeenkomst in de familie wordt geschonden? Dat is, denk ik, op dit moment misschien een brug te ver voor de Russen”, zegt P. Terrence Hopmann, hoogleraar internationale betrekkingen aan de Johns Hopkins University.

Maar, voegde Hopmann eraan toe, gezien de kwade trouw die Poetin tijdens de onderhandelingen heeft getoond, zal het voor Oekraïne moeilijk zijn om neutraliteit te accepteren zonder serieuze veiligheidsgaranties. Andere experts zeiden dat niet-militaire mechanismen, zoals automatische sancties of andere straffen, een optie zijn. Maar het lijkt onwaarschijnlijk dat die voldoende zouden zijn voor een land dat bij het Westen pleit voor een no-flyzone.

“Dat is de cirkel die in dit geval moeilijk te kwadrateren is”, zei Hopmann. “Daar zitten we nu vast, in veel opzichten.”

Neutraliteit, maar wat dan?

Als Rusland de Oekraïense neutraliteit accepteert, zal dat waarschijnlijk zijn omdat het snelle overwinningsplan van Poetin is mislukt. Maar in Oekraïne, waar de overgrote meerderheid van het publiek wil vechten en gelooft dat ze zullen winnen , voelt de neutrale status veel meer geladen dan een maand geleden.

“Het is nu veel moeilijker voor Oekraïners om dit te accepteren onder de druk van de Russische militaire dreiging en een oorlog die in [hun] land gaande is,” zei Hopmann. “Het lijkt erop dat ze het nu onder de loop van een geweer doen, in plaats van als de vrijwillige wensen van de Oekraïense bevolking.”

Belegerde Oekraïners zijn ook zeer sceptisch over neutraliteit wat Rusland wil. “Rusland zal geen enkele veiligheidsgarantie nakomen omdat Rusland niets minder dan de vernietiging van Oekraïne zal accepteren”, zegt Mychailo Wynnyckyj, een socioloog van de Nationale Universiteit van Kiev-Mohyla Academie. “Het gaat niet om status, het gaat om bestaan.”

Degenen die een neutraal Oekraïne zien als de enige oplossing om de oorlog te beëindigen, zien deze meer multipolaire wereld door een realistische lens. Er zijn grote mogendheden in concurrentie, en er zijn zwakkere mogendheden die in het midden komen te zitten, en ze zullen waarschijnlijk gedwongen worden keuzes te maken om te overleven, of ze nu passen bij ideeën over democratie en vrijheid en zelfbeschikking.

Neutraliteit kan één dilemma oplossen, maar elke onderhandelde deal tussen Rusland en Oekraïne zal vrijwel zeker problemen oplossen die verder gaan dan neutraliteit. Enkele van de eisen die Rusland naar verluidt naar voren heeft gebracht, zijn de zogenaamde “demilitarisering ” en “denazificatie” van Oekraïne. Denazificatie is nep en waarschijnlijk een poging tot regimewisseling – iets waar Oekraïners, die zich achter Zelensky’s leiderschap hebben geschaard, op dit moment niet mee akkoord zullen gaan.

Wat demilitarisering precies inhoudt, is ook onduidelijk, maar experts zeiden dat dit beperkingen zou kunnen betekenen voor de offensieve wapens of het aantal troepen van Oekraïne. Maar het idee dat Oekraïne zijn leger zou opgeven nadat het net was binnengevallen, lijkt ondoorgrondelijk, en nogmaals, de meeste neutrale landen hebben legers.

En natuurlijk zijn er de vragen over het grondgebied van Oekraïne, en of Moskou de erkenning van de Russische controle over de Krim zal eisen en/of zal proberen de Donbas uit te roeien, waar Rusland twee regio’s onafhankelijk heeft verklaard , en waar het zijn offensief lijkt te escaleren .

Maar deze discussies vinden plaats te midden van een oorlog die het voor beide partijen moeilijk maakt om deel te nemen aan diplomatie, omdat ze nog steeds op andere manieren concessies proberen te doen. De Turkse minister van Buitenlandse Zaken, Mevlut Cavusoglu, die helpt bij het bemiddelen van de onderhandelingen, zei onlangs dat hoewel er momentum is, “het niet zo eenvoudig is om te onderhandelen terwijl de oorlog aan de gang is of om in te stemmen wanneer burgers sterven.”

“De uitkomst van de oorlog zal op het slagveld worden beslist”, zei Mykhnenko. ‘Ik ben bang dat dat een fundamentele waarheid is. Welke discussie, beslissingen, debatten, onderhandelingen er ook plaatsvinden in Wit-Rusland of Istanbul – dat is allemaal maar een bijzaak.”

Maar alle oorlogen, of ze nu met een gelijkspel of met een duidelijke overwinnaar worden uitgevochten , eindigen in overeenkomsten. Het enige verschil is hoeveel lijden en vernietiging er gebeurt in het proces om daar te komen. Voorstanders van Oekraïense neutraliteit geloven dat hoe eerder dat gebeurt, hoe eerder het Oekraïne en de rest van Europa van nog meer tragedies zal behoeden.

“Uiteindelijk”, zei Lottaz, de professor voor neutraliteitsstudies, “zal het een Oekraïens model zijn, het zal uniek zijn – als het iets wordt. Maar nogmaals, het is neutraliteit of Afghanistan. Ik zie in ieder geval geen andere uitweg.”