Het Inlichtingenbureau Ze weten alles van je

Niemand, althans bijna niemand, had tot voor kort van het Inlichtingenbureau gehoord. Door een ‘signaal’ van dit bureau was de gemeente Wijdemeren onderzoek gaan doen bij een vrouw die een bijstandsuitkering kreeg. Toen daarna bij huiszoeking bleek dat haar moeder wekelijks boodschappen voor haar deed, onder andere bij Albert Heijn, legde de gemeente haar een vordering van ruim zevenduizend euro op. Bij een aantal deskundigen gingen de wenkbrauwen omhoog: wat is dit Inlichtingenbureau? Waarom kennen we dat niet? Wat voor soort ‘signalen’ geeft het? Heeft het toegang tot het klantenbestand van Albert Heijn? Welke bevoegdheden heeft het? Wie controleert het?

Al dit soort vragen spookten ook door het hoofd van Gerrit Dijkstra, jurist en universitair docent bestuurskunde aan de Universiteit Leiden, toen hij over deze zaak las. ‘Ik ga al enkele decennia mee’, zegt Dijkstra. ‘Ik ken veel verschillende overheidsorganisaties, stichtingen in perifere openbare besturen, ik deed onderzoek naar bijstandswetgeving, schreef wetenschappelijke stukken over de omvang van het openbaar bestuur, maar hier had ik nog nooit van gehoord.’

Het verontrustte hem. Hij ging rondvragen bij collega’s, onder wie een hoogleraar gespecialiseerd op dit terrein. Maar ook die schudde zijn hoofd. Een promovenda die onderzoek doet naar het sociaal domein? Evenmin. Daarop klom Dijkstra in de pen en schreef een opiniestuk in Trouw. Zijn voornaamste kritiek: gebrek aan transparantie, gebrek aan controle, gebrek aan verantwoording. ‘Het druist in tegen de rechtsstaat. Zeer schimmig.’

Het bureau, waar zo’n 75 mensen werken, is al in 2001 opgericht door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) met als doel bijstandsfraude op te sporen. Ook Divosa, de vereniging van directeuren van Sociale Diensten, is erbij aangesloten. Het zogenaamde informatieknooppunt koppelt digitale databestanden van sociale diensten aan die van andere overheidsinstanties, zoals die van het UWV, de Belastingdienst, de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW). Heeft u een uitkering en koopt u een Mercedes? Dan gaat hier in dit bureau in Utrecht een ‘signaal’ af en dat wordt naar uw gemeente gestuurd. Ook als u zich inschrijft voor een studie, geld krijgt uit een erfenis, in de gevangenis terechtkomt: het Inlichtingenbureau signaleert het en geeft het door.

Ook zzp’ers die nu een beroep doen op een Tozo-uitkering vanwege inkomstenderving door corona worden in de databestanden van het bureau gecheckt. Het ministerie van SZW heeft het Inlichtingenbureau gevraagd hiervoor een ‘informatieproduct te ontwikkelen’, zo staat vermeld op de website van het bureau. ‘Sinds de start van het product Tozo-controle in augustus hebben we iedere maand nieuwe brongegevens toegevoegd.’ De Tozo-rapportages zijn, aldus het bureau, nu compleet en bevatten gegevens van het UWV, de Belastingdienst, de Kamer van Koophandel (KvK), de DUO, de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (Rvig), de DJI en het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). Deze constatering wordt gevolgd door een oproep aan alle gemeenten: ‘Wacht dus niet langer en lever nog voor 1 november een bestand aan!’

‘Waarom is het een stichting?’ zegt bestuurskundige Gerrit Dijkstra wanneer ik hem telefonisch spreek. Dijkstra heeft uitgebreid onderzoek gedaan naar het uitbesteden van overheidstaken aan de private sector. Eind jaren negentig van de vorige eeuw, begin 2000, nam dat een hoge vlucht. ‘Het idee was dat de private sector alles beter, efficiënter, kon doen dan de publieke sector. Bovendien speelden bezuinigingen en de omvang van de overheid toen een grote rol. Het gevolg is dat er nu tal van privaatrechtelijke organen zijn met publieke bevoegdheden.’

Dijkstra vindt principieel dat dit soort privacygevoelige databestanden niet aan een privaatrechtelijk orgaan moeten worden gegeven. ‘Het voldoet niet aan de eisen van democratische verantwoording. Het formele argument is scheiding van beleid, uitvoering en toezicht. Als dat al een goed argument zou zijn, hoe wordt dan democratische verantwoording afgelegd?’ Deze stichting valt ook niet onder de Wet openbaarheid bestuur (Wob). ‘Het koppelen van databestanden en zo inlichtingen verwerven, lijkt misschien een neutrale uitvoeringstaak, maar dat is het niet’, vervolgt Dijkstra. ‘Dat blijkt ook uit de toeslagenaffaire.’

Ook SP-Kamerlid Renske Leijten, samen met Pieter Omtzigt (CDA) de aanjager van het onderzoek naar de affaire met de kinderopvangtoeslagen, maakt zich zorgen over de rechtsbescherming. Zij had eveneens nog nooit van het Inlichtingenbureau gehoord. ‘Ik ben het tijdens de hele Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag ook niet tegengekomen’, zegt ze telefonisch. In de Tweede Kamer heeft haar SP-collega Jasper van Dijk vragen gesteld. ‘Niemand is tegen het opsporen van fraudeurs, maar de manier waarop moet wel zorgvuldig zijn’, zegt Leijten. ‘Er zijn tal van organisaties die data van burgers hebben en algoritmen erop loslaten. Democratische controle ontbreekt. Het is niet transparant. We weten na de ondervraging over de toeslagenaffaire nog maar het topje van de ijsberg.’

Juist ook het gebrek aan kennis baart deskundigen zorgen, zoals ook Maxim Februari in zijn NRC-column constateerde naar aanleiding van de jachtige digitalisering van de maatschappij. ‘Overheid en overheidsbestuur digitaliseren helemaal als een razende. Maar rechter en parlement blijven hierbij ver, ver, ver achter.’

Toch had iedereen eerder kunnen weten dat het Inlichtingenbureau bestond. In 2016 werd aan het bureau een heel hoofdstuk gewijd in de voorstudie ‘Big Data voor fraudebestrijding’ voor het WRR-rapport ‘Big Data in een vrije en veilige samenleving’. Daaruit blijkt dat het Inlichtingenbureau sinds de oprichting in 2001 hard is gegroeid; het kreeg meer afnemers en meer bestanden om te analyseren. Tegenwoordig biedt het informatie op de gebieden Werk en Inkomen, Onderwijs, Belastingen en Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en Jeugdzorg. Onlangs is ook het Informatie Knooppunt Zorgfraude hier ondergebracht. Het staat ondertussen voor beheer, analyse en beveiliging van een enorme hoeveelheid persoonsgegevens.

De leiding heeft ooit overwogen de naam te wijzigen vanwege de associatie met 1984 van George Orwell. ‘Negen van de tien keer als mensen in aanraking komen met het IB moeten we uitleggen dat het niet de geheime dienst is en dat we niet aan fraudebestrijding doen, maar een proces hebben geautomatiseerd om de rechtmatigheid van uitkeringen te onderzoeken’, vertellen Paul Schaafsma en Jan-Peter Bergfeld, leden van het managementteam van het Inlichtingenbureau, in de WRR-voorstudie ‘Big Data voor fraudebestrijding’. ‘Dat is nog niet schimmig of crimineel, maar een gewoon proces dat hoort bij het aanvragen van een voorziening bij de gemeente.’

Het bureau heeft nu gekozen, naar eigen zeggen, voor meer transparantie over bestanden en activiteiten – ‘producten’ – op de website. ‘We zijn niet geheim, maar we voeren ook geen publiciteit met jaarlijkse advertenties’, aldus beide managers.

Op basis waarvan bij het Inlichtingenbureau de alarmbellen afgaan en een ‘signaal’ wordt afgegeven, wordt op de website echter niet duidelijk. ‘Bij samenloop van data gaat er een signaal naar de gemeente’, schrijft de woordvoerder van het ministerie van SZW bij navraag. Maar welke samenloop? En op basis van welke databestanden? ‘Het is belangrijk de vraag te stellen in hoeverre men daar zorgvuldig omgaat met alle informatie’, zei Alex Brenninkmeijer, voormalig Ombudsman en lid van de Europese Rekenkamer, afgelopen zondag in Buitenhof over het Inlichtingenbureau. ‘Een belangrijke vraag bij het hanteren van datasets is: wat zijn de waarborgen tegen discriminatie?’ Uit onderzoek van de Autoriteit Persoonsgegevens bleek afgelopen jaar dat de afdeling Toeslagen van de Belastingdienst jarenlang de dubbele nationaliteit heeft gebruikt als indicator voor fraude. Die data heeft het Inlichtingenbureau dus ook.

De Autoriteit Persoonsgegevens zet wat dat betreft ook bij het Inlichtingenbureau vraagtekens. Is het wel altijd bevoegd voor de verwerking van al die data volgens de privacywet? En valt er na het combineren van data nog wel te achterhalen waarom mensen op bepaalde lijstjes terechtkomen? ‘Het is een dataoceaan waar veel instanties gebruik van maken, maar waarvan niemand weet wat er nu precies gebeurt’, zei Aleid Wolfsen, voorzitter van de Autoriteit Persoons-gegevens, afgelopen maandag in Trouw. De Autoriteit eist dat het Inlichtingenbureau binnen vier weken duidelijk maakt welke gegevens ze verwerken, op welke manier en welke wettelijke grondslag daarvoor bestaat.

Volgens het ministerie van SZW speelt een dubbele identiteit bij het Inlichtingenbureau geen rol. ‘Bij het Inlichtingenbureau is niet bekend of personen een dubbele identiteit hebben. Dit is dan ook geen toetscriterium’, mailt de woordvoerder van SZW. Maar het hebben van een bepaalde auto bijvoorbeeld wel.

‘Wij geven het signaal mee: besteed hier minimale aandacht aan of juist: dit is een indicatie voor nader onderzoek’, zeggen Schaafsma en Bergfeld van het Inlichtingenbureau in de WRR-studie uit 2016. Bijvoorbeeld: het Inlichtingenbureau ontvangt informatie vanuit de RDW dat een bijstandsgerechtigde een auto op zijn naam heeft staan. Het bureau kan op basis daarvan bepalen hoe oud het voertuig is, wat de mogelijke waarde is. Het kan ook combineren: heeft iemand in een paar maanden tijd een aantal oude auto’s op zijn naam staan, dan is dat reden tot nader onderzoek. En als het bijvoorbeeld gaat om een bestelbus, dan kan dat een indicatie zijn voor neveninkomsten. ‘De helft van de uitkeringsgerechtigden heeft een auto, maar dan moet je eerder denken aan een Pandaatje van twaalf jaar oud dan aan een BMW van drie jaar oud’, zeggen de geïnterviewde IB-managers in het WRR-paper. ‘Een Porsche is per definitie een auto die een signaaltje krijgt, Rolls Royce, Mercedes of BMW ook wel; auto’s die je niet verwacht bij bijstandsgerechtigden.’ De lijst van dure auto’s wordt periodiek nagelopen om die te herijken.

Ook bij de vrouw in Wijdemeren blijkt het nu om een auto te gaan, zo liet de gemeente vorige week weten. De vrouw kreeg, aldus de gemeente, sinds 2015 een uitkering en toeslagen. In 2018 bleek dat zij nauwelijks iets had uitgegeven aan levensonderhoud. Wel kocht ze een auto ‘uit het duurdere segment’ en een motor. De advocaat geeft aan dat het om tweedehandsmodellen gaat die niet zo veel waard zijn.

‘De gemeente heeft wettelijke geheimhoudingsplicht dus mag dit helemaal niet zeggen’, reageert bestuurskundige Gerrit Dijkstra verontwaardigd. Ook wijst hij op het signaal van levensonderhoud. ‘Als het Inlichtingenbureau weet dat deze bijstandsgerechtigde geringe uitgaven voor levensonderhoud heeft, dan zullen ze toch ook echt moeten beschikken over bankgegevens.’

Niets blijft anoniem, constateert de WRR-studie: ‘De resultaten van de risicoprofielen worden gekoppeld aan BSN-nummers. Het risicoprofiel bestaat uit een groot aantal met elkaar in verband gebrachte indicatoren. Als een bijstandsgerechtigde voldoet aan die indicatoren en daarmee een potentieel risico biedt van frauduleus gedrag, dan worden de geanonimiseerde gegevens gekoppeld aan personen. Ze zijn dan nog geen verdachten, maar worden in een hokje geplaatst.’

Alle ‘signalen’ van het Inlichtingenbureau komen op het bureau van de afdeling sociale zaken van de gemeenten terecht. Ambtenaren bekijken vervolgens of ze wel of niet nader onderzoek gaan doen. Sommige gemeenten zijn heel strikt en leggen direct een boete of terugvordering op, andere zijn coulanter. Zo kreeg de gemeente Amsterdam in 2020 15.363 signalen en onderzocht de afdeling er slechts 5716. ‘Het meest cruciaal in het hele proces van fraudebestrijding is: hoe ga je ermee om?’ zegt Rutger Groot Wassink, GroenLinks-wethouder Sociale Zaken, Diversiteit en Democratisering in Amsterdam. ‘In veel gemeenten ben je als je je niet houdt aan de inlichtingenplicht direct een fraudeur. Wij gaan altijd eerst praten en kijken wat er aan de hand is. We gaan nooit op bezoek om tandenborstels te tellen of boodschappen te onderzoeken in keukenkastjes. We gaan aan tafel zitten en een gesprek voeren: hoe gaat het? Wat kunnen we doen? We zijn er om mensen te helpen. We geven ook altijd eerst een waarschuwing.’

De gemeente Wijdemeren had volgens Groot Wassink echt wel anders kunnen handelen: ‘Wij in Amsterdam hebben steeds gezegd dat we de proportionaliteit belangrijk vinden.’ Je moet, zo vindt de Amsterdamse wethouder, oog hebben voor de individuele situatie van mensen. Ook binnen de Participatiewet zit volgens hem ruimte. Zo heeft Amsterdam de drempel voor giften verhoogd naar twaalfhonderd euro per jaar. Pas wat iemand daarboven krijgt, moet worden gemeld. ‘De verantwoordelijkheid van de uitvoering ligt bij ons. De overheid moet nooit degene zijn die mensen over het randje duwt, dat hebben we gezien bij de toeslagenaffaire.’

Het probleem is dat het Inlichtingenbureau niet de enige organisatie is die geautomatiseerd data koppelt via algoritmen. ‘Je weet als burger vaak niet met wie je eigenlijk een conflict hebt’, zegt Arjan Widlak, directeur van het onderzoeksnetwerk Stichting Kafkabrigade. Het Inlichtingenbureau, het fraudesignaleringssysteem van de Belastingdienst en tal van andere stichtingen, bureautjes en afdelingen proberen door gegevens te combineren vermoedens van fraude te vinden. ‘Als je als burger van fraude wordt verdacht, en tegenover de overheid komt te staan, moet je wel over je dossier kunnen beschikken. Anders kun je je niet verdedigen. Maar dat wordt steeds moeilijker, mede door de omvang van de projecten die dergelijke signalen zoeken.’

Dit soort gegevensuitwisseling doen we alleen in het belang van de overheid, niet in het belang van de burger, benadrukt Widlak. Hij weet dat de Sociale Verzekeringsbank een keer heeft geprobeerd om proactief mensen te informeren over mogelijkheden van een extra toelage, en om die mensen te vinden wilde men gegevens van de overheid aan elkaar koppelen. ‘Maar dat mocht niet; data-uitwisseling mag alleen voor bestrijding van fraude, niet om burgers te helpen.’

De ‘wortel van alle problemen’ is volgens Widlak het gebrek aan kennis: ‘Er is krankzinnig weinig overzicht van wat er gebeurt.’ Vroeger werkten op ministeries ambtenaren die er verstand van hadden, ze werkten er hun hele leven. Nu rouleren topambtenaren om de paar jaar, tegen de tijd dat ze door hebben hoe het zit, gaan ze weer weg. Het gebrek aan feitenkennis is volgens Widlak daardoor dramatisch. ‘En mensen met kennis zitten niet meer op de posities met macht. Niemand heeft overzicht. Ik ben niet hoopvol. Er is nog maar een handjevol mensen in Nederland dat echt weet wat er op ICT-gebied gebeurt, hoe het werkt. Mensen die een breed overzicht hebben.’

Dat ondervond ook Marlies van Eck, principal consultant bij Hooghiemstra & Partners in Den Haag en gespecialiseerd in artificiële intelligentie en bestuursrecht. Voor haar promotieonderzoek over de gevolgen voor de burger en de rechtsbescherming bij het nemen van computerbesluiten door de overheid ging ze op zoek naar mensen die het hele overzicht hadden. ‘Ik bleef maar zoeken’, zegt ze telefonisch. ‘Als burger word je geconfronteerd met de uitkomst van datakoppelingen, ik zocht iemand aan de “andere kant”, maar kon er niemand vinden.’

Veel mensen zijn volgens haar zo geprofessio-naliseerd en gespecialiseerd dat ze de gevolgen van hun handelen niet meer zien. ‘Iedereen veronderstelt dat de ander dat wel zal doen. Als de burger zegt: “Dit klopt niet”, dan kijkt iedereen naar elkaar en word je van het kastje naar de muur gestuurd. Ambtenaren weten niet meer hoe ze fouten moeten corrigeren. Zo ingewikkeld is het gemaakt.’

Van Eck was in 2001 als werknemer op het ministerie van Sociale Zaken betrokken bij de oprichting van het Inlichtingenbureau – ‘Ik vind de naam juist wel goed, het zegt precies wat ze doen, nu zou het waarschijnlijk een veel verhullender naam krijgen.’ Zij vindt wel dat de huidige juridische status van het bureau nogal schimmig is. ‘Er werd netjes in de wet vastgelegd dat het bureau verantwoordelijk was voor de gegevensverwerking en de minister politiek verantwoordelijk voor het handelen van het Inlichtingenbureau’, zei ze eerder in Trouw. In 2008 is dat losgelaten, toen kreeg het bureau juridisch de functie van informatieverwerker en verschoof de verantwoordelijkheid naar de gemeenten. Volgens het ministerie van SZW zal per 1 juli de minister weer politiek verantwoordelijk worden.

Maar dit is niet waar Van Eck zich het meest zorgen om maakt. Wel is dat de enorme verkokering en het gebrek aan mensen met overzicht. Ze heeft een keer geprobeerd alle gegevensverwerkingen binnen de overheid te achterhalen van ‘een burger met drie kinderen en een auto’. Dat bleek waanzinnig complex om in kaart te brengen.

‘Ik maak me er echt grote zorgen over’, zegt ze ernstig. ‘Er gaat veel goed, dan is het een zegen. Dan hoef je als burger niet keer op keer alles door te geven, denk bijvoorbeeld aan de belastingaangifte waar al bijna alles voor je is ingevuld. Maar als het niet goed gaat, dan is het echt vechten tegen de bierkaai. Dat kan een heel klein foutje zijn.’ Ze weet van mensen die een boete kregen vanwege een verkeersovertreding, maar die was gekoppeld aan een verkeerd BSN-nummer; ze hadden het helemaal niet gedaan. ‘Maar dat moet je als burger bewijzen. Vaak lukt dat niet.’

ICT faciliteert vooral de overheid, de ballast is voor de burger, zegt ook Van Eck. Bovendien vergroot het ongelijkheid. Het zijn vooral uitkeringsgerechtigden die in de digitale spotlights staan. ‘Zij worden het meest in de gaten gehouden’, zegt Van Eck. Hier zit automatisch ongelijkheid in, benadrukt ze: ‘Zij zitten in een systeem, alle controlemechanismen gaan eenvoudig in hun richting. Niet in die van de mensen die in Wassenaar wonen. En als uitkeringsgerechtigden iets fout doen, dan wordt direct gesproken van fraude; bij mensen die de belasting niet eerlijk invullen van ontwijking.’

Het is zoals ook de managers Schaafsma en Bergfeld van het Inlichtingenbureau in de WRR-studie uit 2016 al zeiden: ‘De stelling dat een bijstandsgerechtigde beter wordt gecontroleerd dan een gemiddelde belastingplichtige willen wij van harte onderschrijven.’

Via: Irene van der Linde (1963) is sinds 2012 werkzaam op de redactie van De Groene Amsterdammer.