Indignatie redactie 
Poetin schendt een verrassend krachtige internationale wet en andere landen straffen hem dienovereenkomstig.
Het Verdrag van Versailles, waarmee de Eerste Wereldoorlog formeel werd beëindigd en een nieuwe naoorlogse orde werd opgericht, begon met een handvest voor een nieuwe organisatie. Het nieuwe orgaan, dat het Verdrag van de Volkenbond werd genoemd, was bedoeld om internationale geschillen vreedzaam op te lossen – en, cruciaal, het verplichtte de leden om “de territoriale integriteit en bestaande politieke onafhankelijkheid van alle leden van de Liga te respecteren en te beschermen tegen externe agressie. ”
Die belofte, Artikel X van het Verbond, was het werk van de toenmalige Amerikaanse president Woodrow Wilson. Wilson was voorzitter van de commissie op de vredesconferentie van Parijs in 1919 die het verbond opstelde, en historicus John Milton Cooper beschrijft in zijn boek Breaking the Heart of the World: Woodrow Wilson and the Fight for the League of Nations artikel X als “Wilsons unieke bijdrage aan het ontwerpconvenant.”
Wilsons artikel zou helpen om de League te verdoemen. Tegenstanders van de toetreding van de VS tot de League, zoals senator Henry Cabot Lodge (R-MA), voerden aan dat de bepaling de Verenigde Staten verplichtte om elk land over de hele wereld te verdedigen, waardoor het verstrikt raakte in conflicten waar het geen deel aan had. Lodge noemde het “het belangrijkste artikel in het hele verdrag”, dat “de beste van onze jeugd” op een dwaze “boodschap” zou sturen om “de politieke onafhankelijkheid en territoriale integriteit van elke natie op aarde te garanderen”.
Deze sceptici wonnen het uiteindelijk. De VS zouden nooit lid worden van de League, een feit dat sterk heeft bijgedragen aan de uiteindelijke mislukking in de aanloop naar de Tweede Wereldoorlog. Als het al wordt herinnerd, wordt de Volkenbond meestal herinnerd als een gênant mislukt experiment. Maar een deel van het experiment is geslaagd.
Ik heb nagedacht over Artikel X tijdens de Russische invasie van Oekraïne , die duidelijk en fundamenteel de territoriale integriteit en politieke onafhankelijkheid van dat land bedreigt. Geen enkel internationaal recht weerhield Russische troepen ervan de grens over te steken, maar in sommige opzichten is dit de uitzondering die de regel bevestigt die aanvankelijk in artikel X was vastgelegd.
De acties van Moskou zijn zo schokkend juist omdat ze in strijd zijn met wat nu wordt geaccepteerd als een sterke norm tegen territoriale verovering door naties. En die norm begon met idealistische ondernemingen in de nasleep van de Eerste Wereldoorlog, waaronder artikel X en een nog meer utopische poging: het Verdrag tot verzaking van oorlog als instrument van nationaal beleid, vaak het Kellogg-Briand-pact genoemd, ondertekend in 1928.
De oorlog in Oekraïne is geen bewijs dat deze norm is verdwenen. De huidige crisis is in ieder geval een voorbeeld van een norm die werkt zoals bedoeld: toen hij eenmaal werd geschonden door de Russische president Vladimir Poetin, kreeg hij een overweldigende (maar niet-militaire) straf van de internationale gemeenschap voor die overtreding.
Hoe de oorlog voor verovering werkte
Tanisha Fazal, hoogleraar politieke wetenschappen aan de Universiteit van Minnesota, stelt dat artikel X heeft bijgedragen aan het ontstaan van wat zij de ‘norm tegen verovering’ noemt. In haar boek State Death: The Politics and Geography of Conquest, Occupation, and Annexation onderzoekt Fazal gewelddadige staatsdoden, of gevallen waarin een heel land ophoudt te bestaan, althans voor een bepaalde periode, als gevolg van oorlog. Denk aan gevallen als de vernietiging van Polen in 1795, waardoor het land werd opgedeeld door Pruisen, de Habsburgers en het Russische rijk. (Polen zouden de nationale soevereiniteit niet meer dan een eeuw lang terugkrijgen.)
Zo’n gewelddadige staatsdood door verovering was vroeger heel gewoon. Duitsland en Italië bestaan inderdaad als naties, grotendeels vanwege hun machtigste voorloperstaten (respectievelijk Pruisen en Piemonte-Sardinië) die kleinere staten zoals Hannover of Sicilië veroveren en absorberen.
En deze vorm van oorlog voor verovering was geïnstitutionaliseerd in de wet en rechtvaardige oorlogsredeneringen. In hun boek The Internationalists: How a Radical Plan to Outlaw War Remade the World uit 2017 merken de Yale-hoogleraren Oona Hathaway en Scott Shapiro op dat de heersende normen rond oorlog vóór de 20e eeuw niet alleen toegeeflijk waren, maar actief sympathiek stonden tegenover veroveringsoorlogen. Ze citeren het werk van Hugo de Groot, de 17e-eeuwse Nederlandse jurist en misschien wel de vader van het internationaal recht, die betoogde dat staten het recht hebben op territoriale verovering als laatste redmiddel voor het oplossen van geschillen.
Grotius geloofde dat oorlog een beetje leek op een rechtszaak: het was bedoeld om een fout te herstellen, en een manier om een fout te herstellen is om beslag te leggen op de eigendommen (inclusief het land) van degenen die je onrecht hebben aangedaan. Hij geloofde dat alle mensen een inherent recht hebben om hun leven en eigendom met geweld te verdedigen. Toen mensen samenkwamen en staten vormden, droegen ze dat recht over aan de staat. De staat heeft daarom, als verlengstuk van zijn recht op verdediging, het recht om oorlog te voeren om onrecht te herstellen, en om eigendommen in beslag te nemen als schadevergoeding voor het bedreven onrecht.
‘Hij verzint de theorie van het sociaal contract juist om het recht op oorlog voor staten te verdedigen,’ merkte Shapiro bijtend op. Dit soort oorlogen hadden wel een soort rechtvaardiging nodig , die vaak schriftelijk werd gedaan. Maar de onderbouwing hoefde niet erg goed te zijn.
Hoewel hij de beste samenvatting gaf van deze houding ten opzichte van verovering, weerspiegelde Grotius een veel bredere traditie die overheerste in het Europa van vóór de 20e eeuw en in andere continenten. Hathaway en Shapiro verzamelden een enorme wereldwijde database van ‘oorlogsmanifesten’ waarin politici hun redenen voor oorlog uiteenzetten. Velen van hen passen in het model van Grotius ‘oorlog als een rechtszaak met andere middelen’.
De vroegste die ze bevatten, uitgegeven door de Heilige Roomse keizer Maximiliaan I tegen koning Karel VIII van Frankrijk in 1492, rechtvaardigt de oorlog door op te merken dat Karel de vrouw van Maximiliaan heeft gestolen. Maar je kunt de traditie nog eerder traceren. “De Hebreeuwse Bijbel is een oorlogsmanifest: een van zijn functies is om de verovering van het land Israël te legitimeren”, merkt Shapiro op.
Het verval van verovering
Toen, in de 20e eeuw, en vooral na het einde van de Tweede Wereldoorlog, veranderde er iets. “Met name het aantal doden door geweld door de staat is dramatisch afgenomen sinds 1945,” vertelde Fazal me. “Pogingen om specifiek gebied in te nemen zijn niet op dezelfde manier afgenomen, maar succesvolle veroveringen tegen kleinere staatsgebieden zijn afgenomen.”
“Dramatische achteruitgang” is natuurlijk niet hetzelfde als niet-bestaan. Gewelddadige staatsdood komt nog steeds voor; Noord-Vietnam dat in 1975 het zuiden verovert, komt waarschijnlijk in aanmerking. Toch, zoals Fazal in haar boek schrijft: “De staatsdood is drastisch veranderd, met vrijwillige eenwordingen (à la Duitsland en Jemen) en [vrijwillige] ontbindingen (à la de Sovjet-Unie en Tsjechoslowakije) die het aantal gewelddadige staatsdoden ver overtreffen. .”
Fazal geeft op zijn minst een deel van de eer voor deze transformatie naar de norm tegen staatsverovering die voor het eerst werd vastgelegd in het Verdrag van de Volkenbond. De afkondiging van de norm en de daaropvolgende handhaving door een van ’s werelds twee hegemonen (de Verenigde Staten) na 1945 heeft ertoe bijgedragen dat territoriale verovering taboe is geworden.
Hathaway en Shapiro erkennen ook internationale normen voor een afname van veroveringsoorlogen. Ze traceren de transformatie niet naar de Volkenbond, maar naar het Verdrag tot verzaking van oorlog uit 1928 als instrument van nationaal beleid . Vaak het Kellogg-Briand-pact genoemd, naar de ondertekenaars van de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Frank Kellogg en de Franse minister van Buitenlandse Zaken Aristide Briand, is de tekst van het verdrag zo kort dat ik het in zijn geheel ga citeren:
ARTIKEL I
De Hoge Verdragsluitende Partijen verklaren plechtig in de naam van hun respectieve volkeren dat zij hun toevlucht tot oorlog voor de oplossing van internationale controverses veroordelen, en er afstand van doen als een instrument van nationaal beleid in hun betrekkingen met elkaar.
ARTIKEL II
De Hoge Verdragsluitende Partijen komen overeen dat de regeling of oplossing van alle geschillen of conflicten van welke aard of van welke oorsprong dan ook, die tussen hen kunnen ontstaan, nooit zal worden gezocht dan met vreedzame middelen.
Het pact, vertelde Hathaway me – alle 78 woorden ervan – “was de eerste keer dat de wereld oorlog verbood.” Het markeerde een expliciete verwerping van het oude model van Grotius en anderen die veroveringsoorlogen rechtvaardigden. Door oorlog te verbieden, ontzegde het, belangrijker nog, landen de voordelen van oorlog, zoals nieuw grondgebied. Buit – althans van territorium – kon niet worden bewaard. “Ze hebben niet alleen het gebruik van geweld verboden, maar ze hebben ook de juridische gevolgen of voordelen van oorlogvoering weggenomen”, zegt Shapiro.
En Hathaway en Shapiro verzamelen bewijsmateriaal dat zowel hun stelling als die van Fazal ondersteunt: veroveringsoorlogen werden minder gebruikelijk na de instelling van een norm tegen hen. Hathaway, Shapiro en hun onderzoeksassistenten van Yale hebben een database samengesteld over de jaren 1816 tot en met 2014 waarin 254 “gevallen van territoriale verandering die mogelijke veroveringen waren” werden gevonden. Deze omvatten zowel volledige “staatsdoden” als inbeslagnames van slechts een deel van een rivaliserend land.
Van 1816 tot 1928, het jaar waarin Kellogg-Briand werd geschreven, had de gemiddelde staat een kans van ongeveer 1,33 procent om grondgebied te verliezen door verovering, met een gemiddeld verlies van ongeveer 295.000 vierkante kilometer (ongeveer het landoppervlak van Arizona). Van 1928 tot 1948, de eerste 20 jaar van het pact, waren de zaken zelfs iets erger: de gemiddelde staat had 1,8 procent kans om grondgebied te verliezen aan verovering, en een gemiddeld verlies van ongeveer 241.000 vierkante kilometer. Dichter bij Michigan dan Arizona, maar nog steeds niet geweldig. Veel van deze verovering vond plaats tijdens de Tweede Wereldoorlog en werd grotendeels teruggedraaid, wat Hathaway en Shapiro beschouwen als bewijs dat de anti-veroveringsnorm wortel schoot.
Van 1948 tot 2014 veranderde alles. De kans dat een staat in een bepaald jaar territorium verliest, daalde van 1,33 procent naar 0,17 procent. Anders gezegd, de kans om veroverd te worden daalde met meer dan 87 procent. En het gemiddelde veroverde gebied was slechts 14.950 vierkante kilometer (formaat Connecticut). “Een gemiddelde staat vóór 1928 zou één verovering in een mensenleven kunnen verwachten”, schrijven Hathaway en Shapiro. “Na 1948 daalde de kans dat een gemiddelde staat een verovering zou ondergaan van één keer in je leven tot één of twee keer per millennium.”
Dit is een dramatische verandering, en veel geleerden, van Hathaway en Shapiro tot Fazal en anderen , beschouwen de oprichting van een internationale norm tegen verovering als de sleutel tot die verandering.
Er waren natuurlijk nog andere factoren. De opkomst van kernwapens en nucleaire afschrikking tussen grote mogendheden, die een open oorlog tussen hen sterk ontmoedigden, speelden waarschijnlijk ook een belangrijke rol bij het verminderen van veroveringen. Het proces van dekolonisatie had ongetwijfeld invloed op de veroveringspercentages, hoewel waarschijnlijk door deze te verhogen (veel nieuwe onafhankelijke staten, zoals India en Indonesië, voerden landroof uit om hun nieuwe grenzen te versterken).
Maar de norm zelf is ook van belang.
De niet-veroveringsnorm na Oekraïne
Je zou kunnen denken dat de Russische invasie van Oekraïne dit hoopvolle verhaal ondermijnt. Dat is niet noodzakelijk zo. Het bestaan van een norm wordt niet alleen ondermijnd door de schending ervan. We hebben een norm tegen moord; het bestaan van Ted Bundy zorgde er niet voor dat die norm ineens niet meer bestond. Maar als Ted Bundy niet was gepakt en effectief gestraft, zou de norm tegen moord een deuk hebben gekregen.
En Hathaway en Shapiro merken op dat de overweldigende westerse reactie op de Russische invasie illustreert hoe traditioneel de norm tegen verovering wordt gehandhaafd. Soms, ja, wordt het afgedwongen door militaire reacties, zoals de VN-missies die de invasie van Zuid-Korea door Noord-Korea en de invasie van Koeweit door Irak terugdraaiden. Harry Truman noemde de voormalige een “politie-actie”, om te benadrukken dat het een internationale instelling was die een internationale wet met geweld handhaafde.
Maar in andere gevallen, met name die waarbij een of meer van de vijf permanente veto-leden van de VN-Veiligheidsraad betrokken zijn – wat Rusland is – is een dergelijke actie onmogelijk. De Sovjets waren in staat om bijna een groot deel van Oost-Europa te veroveren toen de VN nog in de kinderschoenen stond en konden dus niet veel doen om hen collectief te straffen voor deze schending.
Voor volgende overtreders nam de straf meestal de vorm aan van ‘outcasting’: het gebruik van economische sancties en andere instrumenten om normovertreders te straffen.
De combinatie van de norm tegen verovering en sancties is bijna net zo oud als de norm zelf. “Sancties werden in deze periode uitgevonden om Kellogg-Briand af te dwingen”, zei Hathaway. “Er waren eerder sancties, maar die werden verboden door niet-oorlogvoerende partijen tegen staten die betrokken zijn bij een conflict.”
Frankrijk zou goederen uit Italië kunnen bestraffen, maar dit zou een staat van oorlog tussen de twee tot stand brengen en de neutraliteitsnormen schenden. Het was na Kellogg-Briand dat economische sancties werden geconceptualiseerd als alternatieven voor oorlog die bedoeld waren om bepaalde normen af te dwingen – in plaats van een voortzetting van oorlog met andere middelen.
De recente geschiedenis van sancties van Cornell-historicus Nicholas Mulder, The Economic Weapon , geeft ook een centrale rol aan Kellogg-Briand en het Covenant of the League of Nations in hun opkomst. Toen Japan, een ondertekenaar van het pact en lid van de Liga, Mantsjoerije binnenviel (behorend tot China, een andere ondertekenaar en lid van de Liga) in 1931, hadden wereldleiders geen bestaande militaire, politieke of economische methoden om deze nieuwe regels tegen verovering. Al snel kwam outcasting naar voren als de voorkeursreactie. Minister van Buitenlandse Zaken Henry Stimson formuleerde de ” Stimson-doctrine “, waarin dergelijke territoriale veranderingen niet zouden worden erkend door de Verenigde Staten.
Terwijl president Herbert Hoover tegen sancties was, stelden andere prominente leiders, zoals de invloedrijke president van de Columbia University, Nicholas Butler , ze voor als een natuurlijk handhavingsmechanisme. Later, toen Italië in 1935 probeerde Ethiopië te veroveren, ‘verbonden de meeste soevereine staten zich in het eerste multilaterale economische sanctieregime in de geschiedenis’, schrijft Mulder.
Het beëindigen van verovering is natuurlijk een nobel doel, maar het is de moeite waard om een beetje op je hoede te zijn voor dit regime dat we hebben gebruikt om het te vervangen. Fazal merkt op dat sommige van onze beste bewijzen dat de norm tegen verovering is verhard, afkomstig is uit contexten waarin staten daardoor andere schadelijke dingen doen.
‘Sinds 1945 is er een toename van door het buitenland opgelegde wisselingen van leiders’, vertelde ze me. Denk aan Vietnam dat Cambodja binnenviel om in 1978 de Rode Khmer af te zetten, of de VS die Irak binnenvielen om Saddam Hoessein in 2003 af te zetten. “Jullie sluiten de mogelijkheid van gewelddadige staatsdoden uit, dus staten moeten hun toevlucht nemen tot alternatieve middelen”, vervolgt Fazal.
Op dezelfde manier, vertelde Fazal me, is secessionisme toegenomen, wat een natuurlijk gevolg is van een no-conquest-norm. (“De waarde van het worden van een staat is toegenomen: je hoeft je minder zorgen te maken dat je wordt overgenomen door je buurman.”) Geleerden zoals Boaz Atzili van de Amerikaanse universiteit hebben betoogd dat de norm de staatscapaciteit heeft verzwakt in plaatsen als de Democratische Republiek Congo . Een deel van de reden waarom staten ontstaan en meer competentie ontwikkelen, is om zichzelf te verdedigen tegen buitenlandse indringers. Als dat minder zorgwekkend is, is het logisch dat staten zwakker zullen zijn en meer onderhevig aan interne verdeeldheid.
En het ‘economische wapen’ dat wordt gebruikt om de norm af te dwingen, kan vaak een vorm van collectieve straf zijn die in een andere context algemeen als moreel onaanvaardbaar zou worden beschouwd. Het huidige sanctieregime tegen Rusland , dat limieten voor de centrale bank omvat die een recessie en enorme inflatie in het land dreigen te veroorzaken, is “de thermonucleaire bom van de financiën”, zegt Shapiro.
Als de internationale gemeenschap op de Russische invasie had gereageerd door Russische burgers te bombarderen, zou dat een volkomen ondubbelzinnige oorlogsmisdaad zijn. Het forceren van een recessie en hyperinflatie is niet zo’n ernstige morele schending – maar het is verre van bloedeloos en volgt een vergelijkbare logica van collectieve bestraffing. Dergelijke sancties kunnen nog steeds een morele handelwijze zijn als ze echt nodig zijn om de no-conquest-norm af te dwingen en in de toekomst miljoenen levens te redden. Maar de kosten voor het Russische volk zouden op zijn minst alle betrokkenen een pauze moeten geven.
In ieder geval hebben we de afgelopen week vernomen dat de no-conquest-norm extreem invloedrijke en krachtige handhavers heeft. De vraag is niet: “Hebben we nog een internationale bestelling?” De vraag is: “Hoe plukken we de vruchten van dit bevel zonder onaanvaardbare straffen op te leggen aan degenen die het overtreden?”
