Koning of president: wie heeft de meeste macht?

‘Frankrijk is een monarchie met een gekozen president; Nederland is een republiek met een erfelijk koningschap.’ Rond Koningsdag moet ik altijd even denken aan deze uitspraak van Herman Tjeenk Willink. Ik vind ‘m zo mooi omdat hij goed laat zien dat zogenoemde tegenpolen (zoals monarchie en republiek) of eerste associaties (monarchie = ondemocratisch; republiek = democratisch) niet altijd volstaan. Een blog over hoe een gekozen president als Hollande of Obama keizerlijk kan zijn en een koning als ‘onze’ Willem republikeins.

De ‘Koningfluisteraar’ wordt hij ook wel genoemd. Van 1997 tot 2012 is Herman Tjeenk Willink vice-president van de Raad van State, een belangrijk adviesorgaan van onze regering en de hoogste bestuursrechter in Nederland. In een afscheidsinterview (kijktip!) bij Buitenhof in 2012 kijkt Tjeenk Willink terug op z’n ambt. Hij gaat in op de zijns inziens zwakke punten in ons politieke stelsel, zoals de te kleine afstand tussen kabinet en kamer, en het afbrokkelen van het natuurlijk gezag van instituties, zoals ons koningshuis. Daarbij vermijdt hij bewust de term ‘monarchie’, zo zegt hij. Hij heeft het liever over koningschap, want: ‘Frankrijk is een monarchie met een gekozen president en Nederland is een republiek met een erfelijk koningschap.’
Voor ik verder inga op deze uitspraak eerst een paar definities. Theoretisch is een monarchie een regeringsvorm waarbij de macht bij één persoon berust: de monarch. Bij een absolute monarchie is de monarch niet door wetten gebonden en heeft hij onbeperkte macht. Voorbeelden hiervan zijn de koninkrijken Saoedie-Arabië en Oman. Bij een constitutionele monarchie is de rol van de monarch wel in de Grondwet vastgelegd en deelt hij de macht. Nederland en andere Europese landen als België, Zweden hebben zo’n regeringsvorm. In bijna alle monarchieën is sprake van erfopvolging. In een republiek wordt het staatshoofd gekozen, door het volk of het parlement. Het staatshoofd is dan meestal een president.

Voorloper in Europa: de Nederlandse republiek
Volgens Tjeenk Willink is Nederland dus geen monarchie maar een republiek met erfelijk koningschap… Wat is zijn redenering achter deze uitspraak? Kort gezegd: een monarchie staat voor een heel hiërarchisch stelsel, en daarvan is historisch gezien geen sprake in ons land. In een eerdere toespraak over het koningschap voor de Nederlandse adel in 2002 geeft Tjeenk Willink meer toelichting. Hij gaat daarbij ver terug in de tijd: naar 1581 om precies te zijn. Nederland komt dan in verzet tegen de (bezetting van de) Spaanse koning Filips II en zweert met een onafhankelijkheidsverklaring, vastgelegd in het ‘Plakkaat van Verlatinghe’, het absolute koningschap af. Dit borduurt voort op een verdedigingsschrift van de verbannen Willem van Oranje: ‘de vorst is er ter wille van de onderdanen, zonder welke hij geen vorst is’. En voldoet hij niet, ‘dan staat het zeker zijn onderdanen vrij hem niet meer als vorst te erkennen’. Nederland wordt in 1588 een republiek en dat is -voor die tijd- vrij uitzonderlijk in Europa. De Staten-Generaal (afvaardiging van gewesten) is het hoogste college. Het gezag in de gewesten ligt bij de stadhouders. Zij steunen volgens Tjeenk Willink vooral op ‘goodwill’ van het volk en niet van de elite (regenten).
Pas ruim twee eeuwen later, in 1806, wordt Nederland (onder bezetting van Napoleon) weer een koninkrijk. Na de zelfstandigheid van Frankrijk blijft Nederland een koninkrijk, en daarmee is het in Europa weer een uitzondering: met name na revolutiejaar 1848 worden veel andere landen zoals Frankrijk een republiek. Nederland krijgt (onder druk van al het revolutiegeweld) in 1848 wel een nieuwe Grondwet, waarin de macht van de koning aanzienlijk wordt teruggeschroefd. Belangrijk principe is de ‘ministeriële verantwoordelijkheid’: de minister is niet langer dienaar van de koning, maar zelfstandig ambtenaar. Ministers zijn verantwoordelijk voor het handelen en nalaten van de koning/het koninklijk huis, bewindslieden en ambtenaren en worden gecontroleerd door het parlement. De koning is ‘onschendbaar’: de ministers zijn politiek verantwoordelijk voor zijn optreden. Of, zoals Tjeenk Willink het samenvat: het Nederlandse koningschap functioneert binnen constitutionele grenzen.

Koning of president: wie heeft de meeste macht?
Onze koning maakt deel uit van de regering en is staatshoofd, maar heeft beperkte bevoegdheden. Hij heeft een mix van ceremoniële taken (afleggen van staatsbezoeken, vertegenwoordigen van Nederland in buitenland) en staatsrechtelijke taken (ondertekening van verdragen en bekrachtiging van wetten, benoeming van ministers). De politieke macht van onze koning is wettelijk gezien gering.
Maar hoe zit het met het eerste gedeelte van de uitspraak van Tjeenk Willink: ‘Frankrijk is een monarchie met een gekozen president’? De 17e-/18e-eeuwse Franse koningen Lodewijk de Veertiende en Lodewijk de Zestiende worden gezien als toonvoorbeelden van absolute monarchen. Sinds twee eeuwen is Frankrijk een republiek, maar in de praktijk ligt veel politieke macht bij één persoon/functie: het staatshoofd, oftewel de president. Dit is met name sinds de staatkundige hervormingen in 1958 (‘Vijfde republiek’). De Franse bevolking heeft toen gestemd voor een nieuwe Grondwet die de president (destijds De Gaulle) veel macht geeft, om een einde te maken aan politieke instabiliteit. De Franse president legt geen verantwoording aan af het parlement; dat doet alleen de premier, die de regering leidt. De president benoemt echter wel de premier, is de hoogste rechter, kan het parlement ontbinden, kan referenda uitschrijven, is opperbevelhebber en is verantwoordelijk voor het buitenlands beleid. Hij heeft kortom veel in de melk te brokkelen; er is sprake van behoorlijke machtsconcentratie bij één (gekozen) persoon.
In Frankrijk vormen de president en premier samen het dagelijks bestuur, ook wel semi-presidentieel stelsel genoemd. In de VS is de president niet alleen staatshoofd, maar ook regeringsleider: een zuiver presidentieel stelsel. De Amerikaanse president alleen heeft zowel uitvoerende bevoegdheden (buitenland- en veiligheidsbeleid, toezicht op begroting) als wetgevende bevoegdheden (wetsontwerpen voorleggen, vetorecht) en rechterlijke bevoegdheden (verlenen van gratie, benoeming van opperrechters).
De macht van het staatshoofd in Frankrijk en de VS is kortom relatief groot. Afhankelijk van de invulling door een president (en factoren als de overeenstemming met de politieke kleur van andere instituties zoals het parlement) wordt daarom ook wel de term ‘republikeinse monarchie’ (denk aan Chirac) of ‘keizerlijk presidentschap’ (denk aan Bush) gebruikt. Overigens kent het Amerikaanse stelsel weer genoeg ‘checks and balances’ die de macht van de president beperken: het congres kan wetsvoorstellen blokkeren, een veto van de president weer overstemmen, etc.

Is verkiezing per definitie democratischer dan erfopvolging?
Tjeenk Willink plaatst met zijn uitspraak de betekenis van monarchie en republiek in perspectief. In een republiek of een presidentieel stelsel kan zoveel macht bij één persoon liggen, dat deze een vergelijkbare positie heeft met een monarch en je zou dus kunnen spreken van een monarchie. Er zijn genoeg hedendaagse voorbeelden van (zogenoemd democratisch) gekozen presidenten die dicht aan schuren tegen absolute monarchen of dictators: Erdogan, Poetin. En een koning kan dusdanig constitutioneel beperkt zijn, dat de macht eigenlijk ligt bij premier en parlement en je dus eerder zou kunnen spreken van een republiek dan van een monarchie.
Maar is een president als gekozen staatshoofd niet democratischer dan een monarch die zijn positie dankt aan erfopvolging? Ook daar kun je over twisten. Idealiter staat een staatshoofd letterlijk en figuurlijk boven de partijen: hij is van en voor iedereen. Volgens Tjeenk Willink (en andere analisten, zie Handboek voor de koning) kan een constitutioneel beperkte koning zoals in ons stelsel bij uitstek een ‘symbool van eenheid’ zijn en ‘deelbelangen overstijgen’. De koning is namelijk niet gebonden aan een partij en staat buiten de politieke arena: zijn macht is neutraal. In een republiek is een president per definitie wel verbonden aan een partij(ideologie): zijn macht is politiek gekleurd. Na verkiezing wordt de president uitgedaagd zich los te maken van zijn partij, en meer het gezicht te worden van/voor de hele natie. Omdat een president wel midden in de politieke arena staat, is dat vaak niet realistisch of lastig. Een versterkende factor is de ‘diensttijd’: een gekozen president gaat hooguit een aantal ambtstermijnen van 4-5 jaar mee, een koningschap kan een generatie beslaan en zo meer continuïteit borgen.

Boven de partijen, kan dat?
Een koning die boven de partijen staat, zich zo gedraagt en zo ook wordt gezien, is dat niet wat idealistisch gedacht? Tjeenk Willink onderkent dit ook en haalt in zijn eerdergenoemde speech historicus Kossmann aan die stelt dat er een aantal voorwaarden zijn voor succes. Allereerst moet er iemand beschikbaar zijn die de functie van koning wil en kan uitoefenen. Ten tweede moet de politieke klasse het koningschap als ‘nuttig’ ervaren. Als laatste moet de meerderheid van het volk de aanwezigheid van een vorst als ‘vreugdevol, geruststellend, opbeurend element’ zien. Al deze voorwaarden zijn volgens Tjeenk Willink nooit vanzelfsprekend. De eisen aan het koningschap nemen ook alleen maar toe: het gezag van instituties wordt minder vanzelfsprekend, en meer afhankelijk van de wijze waarop het wordt ingevuld. Optredens en uitspraken van leden van het koningshuis komen meer en meer onder een vergrootglas te liggen. Een goede invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid en professionele vervulling van het koningschap worden daardoor steeds belangrijker.
Hoe denkt het Nederlandse volk in de praktijk over ons stelsel en het functioneren van het koningshuis? Een recent onderzoek van de NOS stelt dat het draagvlak voor de monarchie ‘fors daalt’. 65% is voorstander van een monarchie, versus 80% in 2008. Het aantal voorstanders voor een republiek is t.o.v. 2008 nagenoeg gelijk (ca. 15%) gebleven; het aantal Nederlanders dat geen mening heeft over de staatvorm is gestegen. Het vertrouwen in de koning is met een paar procent gedaald (van 71% naar 66%). Willem-Alexander, Maxima en Beatrix krijgen als rapportcijfer wel allemaal een dikke 7.
M.i. kun je bij de pessimistische boodschap over de uitkomsten van het rapport wel een paar kanttekeningen plaatsen. Het vertrouwen in de koning is in vergelijking met dat in andere instituties zoals de Tweede Kamer of de EU flink hoog. En jaar in jaar uit een dikke 7 scoren voor je functioneren: van zo’n cijfer kunnen veel gekozen politici alleen maar dromen… Uit onderzoek blijkt overigens dat in landen met een (absolute of constitutionele) monarchie het sociaal vertrouwen hoger is dan in landen zonder monarchie. Of de koning de bindende factor is, is niet bewezen.
In deze tijden waarin veel kwesties (integratie, vluchtelingenvraagstuk, terrorisme) spelen die de maatschappelijke cohesie kunnen bedreigen, kan een neutraal, verbindend instituut als een koning m.i. veel betekenen. Voorwaarde is natuurlijk wel dat het door een capabel persoon ingevuld wordt en dat er blijvend draagvlak voor is in de samenleving. Het kostenplaatje kan daarin wel eens de grootste barrière zijn/worden. Maar het principe is mooi: ieder(e) partij voor zich en een koning die net als Cruijff, ‘van ons allemaal’ is. Wie weet helpt het in ons land de ‘boel bij elkaar te houden’.